VII SA/Wa 623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2013 r. I. T., właściciel działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w [...], zażądał od organu dokonania kontroli rozbudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w [...]. I. T. zwrócił uwagę na fakt, że jego dom znajduje się w odległości ok. 1,5 m od granicy działki, a rozbudowa budynku sąsiedniego powoduje spływ wód deszczowych w kierunku jego domu i do piwnicy. Pismami z dni 26 czerwca i 8 sierpnia 2013 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Dnia 9 lipca 2013 r. dokonane zostały oględziny, w trakcie których ustalono, że na działce o nr. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny, jednorodzinny, dwulokalowy, usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego. W ścianie werandy przyłączonej do lokalu, odległej o 1,5 m od granicy ze skarżącym, znajdują się dwa przeszklone otwory okienne. Właściciel, J. K., stwierdził, że budynek w obecnym kształcie istnieje od 1980 r., zaś od tego czasu wykonano jedynie remont dachu bez zmiany długości okapu. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału ustalono, że decyzją z [...] września 1980 r. Urząd Miejski Inspektorat ds. budownictwa w [...], na podstawie protokołu oględzin samowolnie wznoszonej nadbudowy budynku mieszkalnego wstrzymał nadbudowę piętra budynku przy ul. [...] w [...] i nakazał rozbiórkę ścian ze stropem części dobudówki do pierwszego piętra oraz likwidację zagrożenia od przebiegającej linii niskiego napięcia od strony sąsiadki, A. T.Na podstawie wizji przeprowadzonej 10 września 1980 r. ustalono, że ówczesny właściciel – J.K., nie posiadał projektu ani pozwolenia na budowę, a budowa zagrażała bezpieczeństwu ze względu na bliskość linii niskiego napięcia. Jednakże, decyzją z dnia [...] października 1980 r., znak: [...] Prezydent [...], zezwolił właścicielom na kontynuowanie robót budowlanych, zgodnie z przedłożoną ekspertyzą budynku mieszkalnego i inwentaryzacją. Organ architektoniczno-budowlany stwierdził, że zgodnie z §20 ust. 4 i 14 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dziennik Budownictwa nr 10 poz. 44 ze zm.), właściwy organ administracji może zezwolić na budowę lub rozbudowę budynku w odległości co najmniej 1 m od granicy gdy zachowane są obowiązujące odległości między budynkami. Organ stwierdził, że budynek przy ul. [...] w [...] znajduje się w odległości 1,5 m i 5,5 m od budynku mieszkalnego A. T., a w sąsiadującej z nim ścianie nie ma żadnych otworów okiennych. Konsekwentnie, rozbudowa nie narusza praw osób trzecich o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 nr 38 poz. 229 ze zm.) ani też innych obowiązujących przepisów. Na podstawie inwentaryzacji budowlanej i ekspertyzy stanu istniejącego, załączonej do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1980 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że wcześniej weranda posiadała drewniane ściany przeszklone do połowy wysokości oraz dach jednospadowy w kierunku sąsiedniej nieruchomości z wystającym okapem. Gabaryty oraz usytuowanie werandy nie uległy zmianie, jednakże zmieniono ściany drewniane na murowane z dwoma otworami okiennymi. Właściciel oświadczył, że taki stan nieruchomości utrzymuje się od 1980 r. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał J. K. zamurowanie okien znajdujących się w ścianie werandy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, odległej 1,5 m od granicy z działką skarżącego dozwalając jednocześnie by wypełnienie zostało dokonane przy użyciu pustaków szklanych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego tak obowiązującego w 1980 roku jak i obecnie nie dopuszczają istnienia otworów – okiennych ani drzwiowych – w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granic nieruchomości, a zatem zamurowanie przedmiotowych otworów doprowadzi obiekt do zgodności z przepisami. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie w dniu 19 grudnia 2013 r. złożył I. T.Odwołujący się zarzucając decyzji brak precyzyjności w nałożeniu obowiązku zamurowania okien podniósł, że wnosił o wydanie nakazu zabudowy wszystkich pięciu otworów okiennych oraz wydania nakazu zlikwidowania drewnianej obudowy na okapach i odprowadzenia wody w sposób, by nie spływała na sąsiednią działkę. Odwołujący się wskazał, że podczas oględzin, które miały miejsce w dniu 9 lipca 2013 r. błędnie ustalono, że w ścianie werandy znajdującej się w odległości 1,5 m od granicy ze skarżącym znajdują się dwa okna. Zdaniem skarżącego okien jest pięć, co jednoznacznie wynika z załączonych fotografii, a odległość budynku od granicy jest mniejsza niż 1 m. Ponadto odwołujący się wskazał, że organ w uzasadnieniu powołał się na decyzję Prezydenta [...] z [...] października 1980 r. znak: [...] w której Urząd zezwolił na kontynuację prac budowlanych tj. rozbudowę budynku przy ul. [...]. Zdaniem odwołującego się weranda nie mogła wówczas istnieć, co potwierdza Urząd stwierdzając: "w ścianie budynku na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] nie ma żadnych otworów". Zatem, zdaniem skarżącego, nie są prawdziwe słowa właściciela, że od czasu wydania decyzji [...] stan nieruchomości nie uległ zmianie. Odwołujący się podnosi także, że gabaryty budynku zmieniły się, gdyż w trakcie zmiany zadaszenia werandy wysunięto krawędź okapu w taki sposób, że odległość od działki wynosi aktualnie ok. 0,6 m. Odwołanie od decyzji dnia [...] grudnia 2013 r. złożył także J. K. wnosząc o uchylenie decyzji. Zdaniem skarżącego organ błędnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który jego zdaniem znajduje zastosowanie do obiektu będącego w trakcie budowy, przed formalnym oddaniem do użytkowania. Odwołujący się stwierdził, że na podstawie obowiązującego w chwili zakończenia budowy §54 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.) inwestor miał obowiązek zawiadomić organ o zakończeniu budowy po dokonaniu tej czynności w terminie siedmiu dni od przystąpienia do użytkowania. Jednocześnie organ nie miał żadnych środków prawnych by oprotestować zawiadomienie. Zdaniem skarżącego analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że faktyczne przystąpienie do użytkowania budynku było na początku lat osiemdziesiątych XX w. równoznaczne z formalnym zakończeniem budowy. Wszelkie odstępstwa od warunków decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1980 r. znak: [...] zostały tym samym prawnie usankcjonowane. Zdaniem odwołującego się w tej sytuacji zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odnoszącego się do obiektów będących w budowie, nie może mieć zastosowania do budynku, który został zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie rozbudowy formalnie oddany do użytkowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo prowadził postępowanie w sprawie i brak jest podstaw do uchylenia decyzji. Odnosząc się do twierdzeń J. K. organ wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego został zastosowany prawidłowo, gdyż z jego brzmienia wynika, że można nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1280/04). Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że zarówno obowiązujące w chwili rozbudowy jak i aktualne przepisy nie zezwalają na usytuowanie otworów okiennych w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, a zatem tym bardziej niezgodne z przepisami jest usytuowanie ściany budynku z otworami w odległości 1,5 m od działki sąsiedniej. Odnośnie zaś do zarzutów dotyczących interpretacji dotyczących warunków technicznych w zakresie lokalizacji budynków organ odwoławczy wskazał na §12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (DZ. U. z 1980 r., Nr 17 poz. 62 ze zm.), zgodnie z którym przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki odległości określone w §12 ust. 1 mogą ulec zmianie, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Zdaniem organu przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż prowadząc postępowanie naprawcze organ nadzoru bada inwestycję pod kątem pierwotnej dokumentacji projektowej oraz w świetle aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Z dokumentacji przedłożonej do sprawy, tj. z ekspertyzy wraz z inwentaryzacją budowlaną, które są załączone do decyzji Urzędu [...] z dnia [...] października 1980 r. [...] wynika, że weranda posiadała drewniane ściany przeszklone do połowy wysokości. Z tego faktu organ odwoławczy wywiódł, że okna znajdujące się obecnie w werandzie nie istniały w pierwotnym kształcie budynku. Odnosząc się do zarzutu braku sprecyzowania obowiązku wynikającego z decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał, że w rozstrzygnięciu zostało jasno sprecyzowane, że zamurowane lub zastąpione luksferami powinny być trzy okna znajdujące się w ścianie werandy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem dwa okna znajdujące się w parterze budynku nie podlegają obowiązkowi. Co zaś się tyczy kwestii odprowadzenia wód opadowych organ odwoławczy stwierdził, że ta może zostać rozpatrzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w [...] dnia [...] marca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J.K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organom: 1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich błędnie zastosowanie ze względu na fakt, że rozbudowa została już zakończona; 2. art. 7, 8, 11, 77§1, 80, 107§3 i 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168., dalej: k.p.a.) zarzucając organowi nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, powierzchowność uzasadnienia oraz niezwrócenie uwagi, że powołane przepisy o warunkach technicznych nie odnoszą się do rozstrzyganej sytuacji. Skarżący zakwestionował także legalność przeprowadzenie postępowania naprawczego. Jego zdaniem decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 1980 r. zezwalająca na kontynuowanie robót związanych z rozbudową budynku zgodnie z ekspertyzą i inwentaryzacją budynku dopuszczała drewnianą, przeszkloną ścianę od strony granicy działki. Skarżący przyznał, że odstąpił od warunków tejże decyzji stawiając zamiast ściany drewnianej – murowaną. Jednocześnie jednak wskazał, że zgodnie z art. 36 a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zmiana konstrukcji obiektu nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę o ile nie zmienia charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a zatem dokonana przez skarżącego zmiana nie stanowi istotnego odstępstwa. Konsekwentnie, postępowanie naprawcze wobec zrealizowanej inwestycji mogłoby być prowadzone tylko po wyeliminowaniu z obrotu prawnego powołanej decyzji Urzędu [...] z [...] października 1980 r. znak: [...], dopuszczającej realizację rozbudowy. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145§1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzenie nieważności (art. 145 2 pkt 2 p.p.s.a.) W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.) Nadto wskazać należy na art. 134§1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., którą organ po rozpatrzeniu odwołania J. K. i I. T. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] nakazującą J. K. zamurowanie okien (dopuszcza się możliwość zastosowania pustaków szklanych tzw. luksferów), znajdujących się w ścianie werandy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], odległej o 1,5 m od granicy z działką skarżącego (nr ew. [...], obręb [...]) w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte na wniosek I. T. i jak wskazał on w odwołaniu, wnosił on o wymianę pięciu otworów okiennych na luksfery w ścianie budynku oddalonej od granicy z jego działką o 1,5 m. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji zostało jasno sprecyzowane, iż zamurowane winny być trzy okna znajdujące się w ścianie werandy przedmiotowego budynku mieszkalnego, natomiast dwa okna znajdujące się na parterze obowiązkowi temu nie podlegają. W ocenie sądu organy nie ustaliły należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przede wszystkim bowiem należało mieć na uwadze, że decyzją z dnia [...] października 1980 r. organ architektoniczno-budowlany uchylił decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] września 1980 r. wstrzymującą nadbudowę piętra budynku przy ul. [...] w [...] i rozbiórkę ścian ze stropem, znajdującą się w odległości 1,5 m od ogrodzenia sąsiada i 5,5 m od istniejącego budynku. Ponadto ww. decyzją z dnia [...] października 1980 r. Prezydent [...] zezwolił właścicielowi na kontynuowanie robót zgodnie z przedłożoną ekspertyzą budynku mieszkalnego i inwentaryzacją. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało ustalić czy otwory okienne w ścianie oddalonej o 1,5 m od granicy z działką I. T. były przewidziane w przedłożonej ekspertyzie i inwentaryzacji, bowiem zgodnie z tymi dokumentami inwestor miał prawo kontynuować roboty budowlane. W przypadku zgodności budowy z ww. dokumentami, prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawczego nie byłoby uzasadnione. W takim przypadku bowiem nawet naruszenie przepisów techniczno-budowlanych nie uprawiłoby organów do podjęcia działań naprawczych dopóki w obrocie prawnym pozostawałaby decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 1980 r. Natomiast nie ulega wątpliwości, że nakazy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, organy nadzoru budowlanego mogą kierować w sytuacjach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego. Brak ustaleń organów co do zgodności wykonanych otworów okiennych z ekspertyzą i inwentaryzacją, które stanowiły integralną część decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1980 r. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a.