VII SA/Wa 623/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. P., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji jako wszczęte przez osobę nieuprawnioną. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2015 r. T. J. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o przeprowadzenie postępowania naprawczego w związku z wprowadzonymi odstępstwami (przy nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]) od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2015 r. organ, m.in. w oparciu o przepis art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] grudnia 2015 r. przeprowadzone zostały oględziny obiektu, w trakcie których stwierdzono odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, tj. powierzchni zabudowy oraz kubatury a także wewnętrznego układu komunikacji pomiędzy parterem a pierwszym piętrem. Ustalono, że inwestorem w stosunku do pierwszego pozwolenia na budowę była T. J. Zgodnie z jej oświadczeniem obecną współwłaścicielką nieruchomości jest m.in. K. P. (jej córka). Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nałożył na K. P. i S. P. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego przedmiotowej inwestycji. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. (w związku z pismem z dnia 9 maja 2016 r.) zobowiązani przedłożyli do organu "Projekt zamienny rozbudowy lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym – dobudowa holu wejściowego i nadbudowa piętra". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], PINB nałożył na K. P. i S. P. obowiązek uzupełnienia powyższego projektu o wskazane w nim dokumenty, tj: 1) projekt zagospodarowania działki zgodnie z wymogami określonymi w § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; 2) oryginał wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki; 3) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane wraz ze zgodą pozostałych współwłaścicieli działki na realizację inwestycji określonej w przedłożonym projekcie. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], PINB - w oparciu o przepis art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - nakazał K. P. i S. P. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że wyżej wymienieni w dniu [...] września 2016 r. przedłożyli dokumenty, o których mowa w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r., jednakże w wyniku ich weryfikacji stwierdzono brak podpisanych oświadczeń o zgodzie pozostałych współwłaścicieli działki na realizację inwestycji, w formie w jakiej została zaproponowana w projekcie. PINB wyjaśnił, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W przedmiotowej sprawie nie można zastosować sankcji w postaci zaniechania robót budowlanych, gdyż budowa została już zakończona. W ocenie organu nie zachodzi też w niniejszej sprawie konieczność zastosowania najbardziej restrykcyjnej sankcji, tj. rozbiórki obiektu lub jego części. W konsekwencji, zdaniem organu pierwszej instancji, najmniej uciążliwą sankcją będzie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła K. P. podnosząc, że nie zgadza się z decyzją powiatowego organu nadzoru budowlanego. Wskazała, że współwłaścicielką działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] została w 2015 r. na podstawie umowy darowizny od matki T. J. W odwołaniu opisała jakie podejmowała działania na wezwanie organu dotyczące tej nieruchomości oraz wyjaśniła, że druga współwłaścicielka nieruchomości E. F. nie odpowiada na listy (pomimo wysłania jej projektu zgody na oba znane odwołującej się adresy) oraz unika z nią kontaktu. W konsekwencji, brak jest możliwości wykonania w całości postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Jednocześnie odwołująca się podkreśliła, że w 2008 r. uzyskała od Starostwa Powiatowego w [...] zaświadczenie o samodzielności lokalu, w którym stwierdza się, że "dwukondygnacyjny lokal nr [...] usytuowany na parterze i I piętrze, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, trzylokalowym, położonym na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w [...], jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o własności lokali." Powoływaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji jako wszczęte przez osobę nieuprawnioną. Ww. decyzja została skierowana m.in. do K. P., S. P. oraz T. J. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jego kompetencje obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Wskazał, że właściwe ustalenie stron postępowania - a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania (na wniosek lub z urzędu) - jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności. Organ drugiej instancji przywołał treść art. 61 i 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzając, że jego obowiązkiem przed wszczęciem postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy istnieją podstawy do podejmowania czynności administracyjnych na wniosek danego podmiotu. Wskazując zaś na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Następnie (odwołując się do art. 28 K.p.a.) wyjaśnił na czym polega interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, podkreślając, że musi on opierać się na konkretnej normie prawa materialnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] na wniosek T. J., której w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie przysługuje przymiot strony. Organ powołał się na akt notarialny z dnia [...] marca 2015 r., Rep. A nr [...], z którego wynika, że T. J. dokonała darowizny części budynku przy ul. [...] w [...] na rzecz K. P. W konsekwencji, zdaniem organu, w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania T. J. nie posiadała interesu prawnego w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], w związku z czym nie mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. należało uchylić i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że czynności w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] organ powiatowy może podejmować z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. wniosła T. J., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 K.p.a. Skarżąca, kwestionując stanowisko organu drugiej instancji podkreśliła, iż z akt sprawy wyraźnie wynika, że także córka K. P. - aktualna współwłaścicielka nieruchomości - brała udział w przedmiotowym postępowaniu. Wobec tego nie było podstaw do jego umarzania. Ponadto stwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa ale nie z uwagi na błędy formalne (jak stwierdził organ), lecz z uwagi na niepełne rozpoznanie sprawy przez organ, co skutkuje brakiem możliwości jej wykonania (oznacza de facto rozbiórkę domu). Z oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny czy organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że postępowanie naprawcze zostało wszczęte na wniosek T. J., która w dacie wszczęcia postępowania nie legitymowała się już tytułem prawnym do części nieruchomości przy ul. [...] w [...], działka ew. nr [...], a tym samym konieczne było uchylenie decyzji PINB z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego oraz umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako wszczętego przez osobę nieuprawnioną. I tak, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny (natury podmiotowej bądź przedmiotowej) stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ drugiej instancji niesłusznie jednak uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka podmiotowa stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji zaś uchylając w związku z tym decyzję PINB z [...] października 2016 r., uchylił się od jej merytorycznej oceny. W tym miejscu należy wskazać, że pismo T. J. z dnia [...] września 2015 r. skierowane do PINB w [...] dotyczyło przeprowadzenia postępowania naprawczego w związku z wprowadzonymi odstępstwami (przy nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], działka ew. nr [...]) od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., tj. postępowania regulowanego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. (...) Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 tej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. (...) Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach Prawa budowlanego wszystkie przywołane wyżej postępowania kontrolno-naprawcze, co do zasady, wszczynane są z urzędu. Nie oznacza to jednak braku możliwości wszczęcia postępowania na skutek sygnalizacji czy interwencji osoby trzeciej. Bowiem w sytuacji, gdy osoba trzecia składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując przykładowo na przekroczenie przez inwestora warunków zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu, może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Z przedstawionych wyżej względów wniosek T. J., skierowany do organu nadzoru budowlanego, był jedynie informacją dla tego organu odnośnie stanu przedmiotowego obiektu. Natomiast nie skutkował obowiązkiem wszczęcia postępowania na wniosek. Sąd zauważa, i co wynika z akt sprawy, że w związku z pismem skarżącej z dnia [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji podjął czynności wyjaśniające mające na celu sprawdzenie, czy na działce ew. nr [...] doszło do naruszenia przepisów budowlanych i w tym celu w dniu [...] grudnia 2015 r. przeprowadził oględziny obiektu mieszkalnego. W następstwie tych czynności kontrolnych stwierdził w protokole odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1994 r. w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych. Tym samym PINB w [...], po wstępnym postępowaniu wyjaśniającym oraz ustaleniu stron postępowania, skierował do: K. P., S. P., E. F. i A. F. zawiadomienie z dnia 3 grudnia 2015 r., w trybie art. 10 § 1 K.p.a., co do możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia wniosków i zastrzeżeń, a następnie wszystkie rozstrzygnięcia wydawane w tym postępowaniu (wszczętym z urzędu) kierował do K. P., S. P., E. F. i A. F. (decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r., postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r., decyzja z dnia [...] października 2016 r.). W konsekwencji, Sąd uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. nieprawidłowo ocenił, że postępowanie przed organem pierwszej instancji należało umorzyć jako wszczęte na wniosek (złożony przez osobę nieuprawnioną) a tym samym niezasadnie uchylił się od kontroli i merytorycznej oceny decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2016 r. (czego domagała się współwłaścicielka budynku mieszkalnego K. P.). Takim działaniem organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku a swoje stanowisko - zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - przekonująco uzasadni w wydanej decyzji, w szczególności wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie organ orzekający prawidłowo wyjaśni podstawy prawne wydanej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.