VII SA/Wa 624/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy Al. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnot Mieszkaniowych przy al. [...], [...], [...] i [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. uchylającej we wznowionym postępowaniu decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu z al. [...] w [...] na teren dawnych koszar, działka nr ew. [...], obręb [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z al. [...] w [...] na teren dawnych koszar, działka nr ew. [...], obręb [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na wniosek Wspólnot Mieszkaniowych przy al. [...], [...], [...], [...] i [...] w [...], Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zjazdu z al. [...] w [...] na teren dawnych koszar, działka nr ew. [...], obręb [...]. W wyniku wznowionego postępowania zapadła decyzja z dnia [...] lipca 2014 r., którą organ wojewódzki wydał m.in. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), dalej Prawo budowlane, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Z treści postanowienia z dnia [...] października 2013 r. o wznowieniu postępowania wynika, że wznowiono postępowanie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawcy (wspólnoty) nie powoływały się na okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. GINB stwierdził również, że w toku wznowionego postępowania organ nie zweryfikował czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony, do czego był zobowiązany. Podkreślił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. \Wskazał, że z aktu notarialnego Repertorium [...] Nr [...] r. z dnia [...] września 1999 r., znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest ustanawiającym służebność przejazdu i przechodu do drogi publicznej na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] dla nieruchomości położonej w [...] przy al.. [...] nr [...] –[...]. Z powołanego w ww. akcie notarialnym [...] nr [...] (obecna elektroniczna [...] nr [...]) wynika, że właścicielem działki nr [...] położonej przy al. [...] w [...] jest Skarb Państwa - Wojskowa Agencja Mieszkaniowa oraz, że ustanowiona została odrębna własność lokalu i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W zebranym materiale dowodowym brak jest dokumentów potwierdzających, że Wspólnotom Mieszkaniowym przy al. [...] przysługuje przymiot strony. Ponadto, wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa przy al. [...] w [...] (jeden z wnioskodawców wznowienia postępowania) została wezwana przez Wojewodę [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku we wskazanym terminie. Następnie organ poinformował, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych pozostawia się pismo bez rozpoznania, po czym postanowieniem na wniosek tej Wspólnoty wznowił postępowanie. W ocenie GINB organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę winien umorzyć postępowanie wznowieniowe w części dotyczącej wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy al. [...] w [...]. W konkluzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec naruszenia przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy al. [...] w [...] zarzucając naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przymiotu strony skarżącej w postępowaniu wznowieniowym, - art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do zakwestionowania przymiotu strony w postępowaniu oraz przyjęcia, że skarżąca nie uzupełniła w wymaganym terminie braków wniosku o wznowienie, - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nastąpiło pozostawienie wniosku o wznowienie postępowania bez rozpoznania, podczas, gdy Wojewoda [...] w dniu [...] października 2013 r. zawiadomił skarżącą o błędnym poinformowaniu jej o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kwestii pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było zasadne. Wprawdzie żądane pełnomocnictwo zostało przesłane przez Wspólnotę ale zostało podpisane tylko przez jedną osobę, natomiast z uchwały z dnia [...] lutego 2004 r. wynika, że zarząd wspólnoty jest dwuosobowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zważywszy, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo. Należy przypomnieć, że przedmiotem skargi jest decyzja, która zapadła w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych, o których stanowi art. 145 § 1, 145 a § 1 i art. 145 b § 1 k.p.a. Jedną z wymienionych we wskazanych przepisach podstaw wznowieniowych stanowi przesłanka polegająca na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W przypadku wskazania w podaniu przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania nie bada, czy podmiot domagający się wznowienia istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożyła m.in. skarżąca powołując się właśnie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywał na niej, jako składającej wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżąca twierdziła, że jest współwłaścicielką działki nr ew. [...] ale organ I instancji nie zweryfikował twierdzeń skarżącej. Wprawdzie organ I instancji, prawidłowo, w pierwszej fazie postępowania o wznowienie postępowania, wszczął postępowanie ale w drugiej fazie postępowania nie zbadał jej interesu prawnego. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że sprawa interesu prawnego skarżącej nie była przedmiotem badania przez organ I instancji, w aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających, że skarżącej przysługuje przymiot strony, a dokumenty znajdujące się w aktach wskazują na inny podmiot uprawniony do m.in. działki o nr ew. [...]. Wbrew twierdzeniu skargi, organ odwoławczy nie zakwestionował przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o wznowienie postępowania, wskazał jedynie, że organ I instancji nie zbadał, czy skarżąca posiada przymiot strony. Należy również podzielić ocenę organu odwoławczego, który stwierdził, że organ I instancji wadliwie podjął decyzję również na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która to podstawa, ani okoliczności wymienione w tym przepisie nie były powoływane we wniosku o wznowienie postępowania, nie była również wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Należy podkreślić, że organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1999/12 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że organ I instancji właściwie nie rozpoznał wniosku o wznowienie postępowania zakończonego zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, czego nie dostrzegł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że Wojewoda [...] we wznowionym postępowaniu wydał w istocie rozstrzygnięcie identyczne jak poprzednie rozstrzygnięcie. W art. 146 k.p.a. zawarte są dwie przesłanki negatywne, które uniemożliwiają dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Jedną z nich jest przesłanka wskazana w § 2 art. 146, tj. przypadek, w którym w razie oceny, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, organ winien odmówić jej uchylenia i zastosować rozstrzygnięcie określone w art. 151 § 2 k.p.a. Sąd natomiast nie podzielił oceny organu odwoławczego, który zalecił organowi I instancji umorzenie postępowania w stosunku do skarżącej z uwagi na niewykonanie wezwania, uznając je co najmniej za przedwczesne. Organ winien ocenić znaczenie przedłożenia uchwał Wspólnoty, z których wynika, że na dzień składania wniosku o wznowienie postępowania zarząd Wspólnoty był jednoosobowy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji odpowiada prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.