VII SA/Wa 627/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) stycznia 2013r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej M. U. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Decyzją Nr (...) z dnia (...) listopada 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, organ ) działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm., zwana dalej u.d.p.), § 9 ust. 1 pkt 3, § 78 ust 1, § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430, zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku M. U. (skarżąca, strona) z dnia 10 września 2012 r., orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do nieruchomości obejmującej działkę nr (...) położoną w miejscowości (...) bez zmiany jego charakteru. GDDKiA wskazał, iż na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie oględzin w terenie ustalił, iż nieruchomość w skład której wchodzi działka (...) stanowi własność skarżącej i D.U. (we wspólności ustawowej). Nieruchomość ta zgodnie z mapą zasadniczą przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr (...). W stanie obecnym istnieje zajazd o charakterze indywidualnym z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...). Powyższy zjazd został wykonany w trakcie remontu drogi krajowej nr (...) przeprowadzonego w 2003 r., na podstawie dokumentacji projektowej pn.: "Remont nawierzchni (...) (...) – (...) od km (...) do km (...) oraz od km (...) do km (...) z obiektami mostowymi". Dalej podał, że strona wniosła o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego polegającą na ułożeniu kostki brukowej w pasie drogowym na odcinku pomiędzy jezdnią istniejącego zjazdu, a granicą działki skarżącej. Nieruchomość stanowiąca działkę nr (...) przylega bezpośrednio do nieruchomości stanowiącej działkę nr (...), która również stanowi własność skarżącej. Na działce nr (...) zlokalizowany jest obiekt handlowo - usługowy. Organ uznał, że stan techniczny przedmiotowego zjazdu indywidualnego jest dobry i nie wymaga jego przebudowy. Jednocześnie stwierdził, że zły stan techniczny pasa terenu nie objętego jezdnią zjazdu - pomiędzy końcem jezdni istniejącego zjazdu a działką skarżącej, wynika z niewłaściwego użytkowania przedmiotowego zjazdu indywidualnego związanego z prowadzoną na działce przyległej nr (...) budową budynku handlowo - usługowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że przedmiotowa decyzja w sposób ewidentny narusza przepisy u.d.p. Za sprzeczne strona uznała stanowisko organu odmawiające zezwolenia na przebudowę zjazdu, z uwagi na jego dobry stan techniczny z jednoczesnym wskazaniem, że stan techniczny tego zjazdu jest zły z powodu "niewłaściwego użytkowania zjazdu indywidualnego związanego z prowadzoną na działce przyległej nr (...) budową". Wywiodła, że wypowiedzi organu I instancji wynika jednocześnie, że stan zjazdu jest dobry ale równocześnie niedobry. Za nieuprawniony skarżąca uznała także argument decyzji dotyczący konieczności traktowania dwóch odrębnych nieruchomości jako jednej, co ingeruje w jej uprawnienia właścicielskie i stanowi swobodną i nieuprawnioną interpretację prawa. Wskazała przy tym, iż organ nie badał czy istniejący zjazd na działkę jest legalny ponieważ przyjął, że jak go sam wybudował to tak jest. Jednak w czasie budowy tego zjazdu właścicielami działek (...) i (...) były różne osoby. Jednemu właścicielowi wybudowano więc zjazd a drugiemu nie pomimo, iż oba zjazdy wcześniej istniały. Zauważyła nadto, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w przypadku braku zjazdów, jedynie względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacji, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki położonej wzdłuż drogi krajowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. I OSK 319/10). Podniosła, że posiada zjazdy ponieważ od kilkudziesięciu lat nie było i nie będzie żadnej możliwości obsługi tych działek przez jakąkolwiek inna drogę równoległą do drogi krajowej. Decyzją znak (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. GDDKiA, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zarządzeniem nr (...) GDDKiA z dnia (...) grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr (...) zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Ponadto zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie, na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Organ wywiódł, iż z regulacji art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Przy czym, z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4). Z kolei z treści § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg wynika, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. GDDKiA podniósł, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr (...), ma już zapewniony zjazd indywidualny z drogi krajowej nr (...), który został odtworzony w trakcie remontu tej drogi w 2003 r. na podstawie dokumentacji projektowej pn. "Remont nawierzchni (...) (...) - (...) od km (...) do km (...) oraz od km (...) do km (...) z obiektami mostowymi". W świetle wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie przebudowa tego zjazdu ma polegać na ułożeniu kostki brukowej w pasie drogowym na odcinku pomiędzy jezdnią istniejącego zjazdu a granicą działki nr (...), której strona jest właścicielką. W odniesieniu do tak sformułowanego wniosku organ uznał (w oparciu o materiał dowodowy sprawy tj. dokumentację fotograficzną, kopię mapy zasadniczej, projekt przebudowy zjazdu, rzut zjazdu w skali 1:50 stan istniejący), że przedmiotowy zjazd spełnia odpowiednie parametry techniczne dla zjazdu indywidualnego określone rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg, zatem złożony w tym zakresie wniosek nie może być uwzględniony. Uznał nadto, że przewidywaną intencją strony jest utwardzenie tej części pasa drogowego w celu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla planowanej na sąsiedniej działce nr (...) działalności gospodarczej. O powyższym świadczyć ma korespondencja w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr (...). Skargę na powołane rozstrzygniecie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji postawiła zarzut naruszenia przepisów u.d.p. oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 k.p.a.). Podała, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera dużo cytatów z obowiązujących przepisów prawa dotyczących kwestii zjazdów z dróg publicznych, które nie mają związku z istniejącym w obrębie jej zjazdu stanem faktycznym. W trakcie remontu drogi krajowej (...), który wyglądał jak przebudowa, inwestor czyli GDDKiA "odtworzył" istniejący zjazd oraz zjazd na sąsiednią, wówczas niezabudowaną działkę nr (...), której obecnym właścicielem jest strona. Podniosła, iż przedmiotem jej wniosku było uzyskanie zgody na przebudowę zjazdu a faktycznie na jego utwardzenie na odcinku pomiędzy granicą działki, a chodnikiem poprzez położenie kostki brukowej. Taki zabieg poprawi walory estetyczne zjazdu i pozwoli na łatwiejsze utrzymanie w czystości utwardzonych powierzchni jej dwóch nieruchomości. Tymczasem argumentacja GDDKiA uzasadniająca odmowę na wnioskowany rodzaj przebudowy wjazdu opiera się na insynuacji, że utwardzony, porządny i estetyczny wjazd na jej działkę (nr (...)) służył będzie parkowaniu pojazdów, które będą przyjeżdżały na sąsiednią działkę (nr (...)). Brak zgody na utwardzenie zjazdu opiera się więc na założeniu, iż będzie służył on jako parking i stanie się tak ponieważ utwardzi zjazd. Zdaniem skarżącej przyjęte przez organ założenie (poprzez stosowanie insynuacji i przypisywanie jej złych intencji) jest niedopuszczalne. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno opierać się na prawidłowo i kompletnie zebranym materiale dowodowym. Jeżeli wypełniając rzetelnie wniosek (wzór wniosku dostarczany jest przez GDDKiA) o zgodę na przebudowę zjazdu (wjazdu) strona wpisała przewidywaną liczbę pojazdów jakie w jej ocenie mogą w ciągu doby wjechać na jej działkę, to robiła to w oparciu tylko i wyłącznie o prognozy a nie dane historyczne zebrane w jakimś przedziale czasu. Uznała, że odmowa zgody na przebudowę wjazdu przez GDDKiA związana jest również z faktem nieuprawnionego ingerowania organu w prawo własności i próby wymuszenia na niej traktowania jej dwóch nieruchomości jako jednej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest propozycja GDDKiA aby obie nieruchomości (pomimo ich odrębności i różnego charakteru) były obsługiwane przez jeden wjazd. W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotnym dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ustalenie zasadności podjętej przez GDDKiA decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu oraz wyjaśnienie, czy poprzedzające podjęte rozstrzygnięcie postępowanie wyjaśniające, prowadzone było wedle obowiązujących w tym zakresie reguł k.p.a. Organ stoi na stanowisku, że stan techniczny przedmiotowego zjazdu indywidualnego jest dobry i nie wymaga on przebudowy. Podaje także, że celem inwestora jest ułożenie kostki brukowej w pasie drogowym na odcinku pomiędzy jezdnią istniejącego zjazdu a granicą działki inwestora. Wywodzi, iż zły stan techniczny pasa terenu nie objętego jezdnią zjazdu wynika z niewłaściwego użytkowania przedmiotowego zjazdu indywidualnego z prowadzoną na działce (...) budową budynku handlowo-usługowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5). Warunki techniczne sytuowania zjazdów określa § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, różnicując je w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (ust. 1 pkt 3). Powinności organów administracji publicznej w zakresie prawidłowego prowadzenia postępowania określają naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ zaniechał wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to spowodowało, iż wydane rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Z argumentów zaskarżonej decyzji wynika, iż podstawą rozstrzygnięcia jest ustalenie przez organ, iż stan techniczny zjazdu do działki (...) jest dobry. Oceniając treść wniesionej przez stronę skargi oraz przedstawione w sprawie akta administracyjne Sąd doszedł do wniosku, iż organ nieprawidłowo ustalił zakres żądania skarżącej, określony we wniosku z dnia 10 września 2012 r. (k. 39-40 akt administracyjnych). Nie wyjaśnił bowiem w sposób bezsporny w jakim zakresie wnioskowana przez stronę przebudowa ma być zrealizowana. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wniosek strony o wszczęcie postępowania określa przedmiot i zakres tego postępowania. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania ( por. wyroki: NSA z 16 maja 2008r, II OSK 510/07, LEX nr 505314 oraz z dnia 3 lipca 2008r. II OSK 771/07, LEX nr 485362 ). W sprawie bezsprzecznym jest, iż strona określiła swoje żądanie na druku sporządzonym i udostępnionym przez organ. Z załączonego do ww. wniosku pisma skarżącej opatrzonego datą 10 września 2012 r. (złożonego do organu w tym samym dniu, k. 19 i 41 akt administracyjnych) wynika, iż celem wniosku jest wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu tj. jego przedłużenie i modernizacja poprzez utwardzenie i wyłożenie kostką brukową do granicy jej działki. W kontekście powyższego twierdzenia GDDKiA, że przebudowa zjazdu nie jest konieczna z uwagi na jego dobry stan techniczny, jest gołosłowna. Ponadto organ nie wypowiedział się co do podnoszonej przez skarżącą kwestii, że chce ona utwardzić przylegający do zjazdu pas. Jeśli były wątpliwości w kwestii interpretacji wniosku, należało wezwać skarżąca do dokładnego sprecyzowania wniosku. Powyższe uchybienia skutkują uznaniem zasadności zarzutów skargi w kontekście naruszenia przepisów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd okoliczności. Dopiero prawidłowo ustalony stan sprawy stanowić będzie podstawę decyzji. W szczególności organ będzie miał na uwadze, że celem składającej wniosek było utwardzenie pasa na odcinku pomiędzy granica działki a chodnikiem poprzez położenie kostki brukowej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie o art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.