VII SA/Wa 627/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którym organ, po rozpatrzeniu zażalenia J. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia terenu przy budowie budynku magazynowo - gospodarczego (hali) na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 26 listopada 2013 r. J. G. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] "o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej E. N. zam. [...], ul. [...] przywrócenia terenu swojej działki do stanu pierwotnego powierzchni terenu działki. W/w nawiozła na swoją działkę pół metra wysokości ziemi podwyższając powierzchnię gruntu. Dowód w sprawie protokół Urzędu M. [...] z dnia 12.10.1993 r., w którym się stwierdza, że wysokość fundamentu hali ponad teren wynosi 0,5 m". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), odmówił wszczęcia na wniosek J. G. postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia terenu przy budowie budynku magazynowo - gospodarczego (hali) na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał że J. G. nie przysługuje przymiot strony w odniesieniu do obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], a także robót budowlanych prowadzonych na tej działce. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. G.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego odmowa wszczęcia postępowania na wniosek J. G. była uzasadniona. Przypomniał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują dwa sposoby prowadzenia postępowania administracyjnego – na żądanie strony lub z urzędu, przy czym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), a nie jedynie na subiektywnym przekonaniu podmiotu, że taki interes posiada. Z związku z powyższym podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, a nie oparty o przepisy prawa materialnego, nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 podniesienia terenu działki nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Skarżący wskazał, że E. N. "nawiozła na swoją działkę pół metra wysokości ziemi podwyższając powierzchnię gruntu. Dowód w sprawie protokół Urzędu M. [...] z dnia [...].10.1993 r., w którym się stwierdza, że wysokość fundamentu hali ponad teren wynosi 0,5 m". Organ wskazał jednak, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], natomiast roboty budowlane, wobec których skarżący domaga się podjęcia działań, wykonane zostały na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką J. G.. Organ wskazał, że interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego. Koniecznym jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z określoną inwestycją. W obecnym stanie rzeczy, w ocenie organu, skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie podwyższenia terenu przy budowie budynku magazynowo - gospodarczego (hali) na działce nr ew. [...] obr. położonej przy ul. [...] w [...] Powyższe uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Organ wyjaśnił, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Organ uznał, że bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy przez skarżącego świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest i przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego, stąd skarżący nie może skutecznie wnieść wniosku o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a.. Dalej organ wyjaśnił, że w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości wyłącznie w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak też w przypadku gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu czy też kwestie odprowadzania wód oraz ścieków z gruntu na grunty sąsiednie, regulowane są przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego. Organ zauważył również, że zarówno we wniosku z dnia 26 listopada 2013 r., jak też w zażaleniu, skarżący nie wykazał okoliczności, które świadczyłyby o jego interesie prawnym, a co za tym idzie uzasadniałyby wszczęcie na jego wniosek postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia terenu przy budowie budynku magazynowo - gospodarczego (hali) na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. G.. W uzasadnieniu skargi podniósł, że orzekające w sprawie organy nie posiadają legitymacji do rozstrzygania w tej sprawie. Adresatem wniosku był Burmistrz Miasta [...], który winien prowadzić sprawę, a zamiast tego przekazał sprawę do rozpatrzenia organom nadzoru budowlanego. Skarżący dodał też, że decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] o podziale nieruchomości jest sprzeczna z prawem. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego do postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu prawo do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiające, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., oraz 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane J. G. wszczęcia postępowania administracyjnego. Z treści wniosku skierowanego do Burmistrza Miasta [...] wynikało, iż skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego wskazując jako podstawę prawną art. 29 ustawy Prawo wodne. Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. przekazał wniosek J. G. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku zapadły rozstrzygnięcia kontrolowane w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 487/12, którą to tezę tut. Sąd podziela w całej rozciągłości. Por. też np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1036/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/12. W pierwszym stadium postępowania stosownie do art. 19 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji do którego wpłynęło żądanie strony winien rozpatrzyć sprawę pod kątem własnych uprawnień wynikających z przepisów kompetencyjnych. Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Obowiązek badania swojej właściwości ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania (por. wyr. SN z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91, PiP 1992/3/108 oraz wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. akt II SA 781/93). Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta musi wynikać z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji winna pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. O właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym i które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym instancyjną. Kompetencje organów nadzoru budowlanego określone zostały w art. 83 i nast. ustawy Prawo budowlane. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż sprawy wynikające z ustawy Prawo wodne nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego, po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie nie należącej do ich kompetencji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stosownie do art. 107 par. 3 Kpa wyraźnie wskazał jakie sprawy mogłyby być przedmiotem jego rozpatrzenia, m.in. sprawy związane ze stosunkami wodnymi na gruncie w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak również, gdy zmiana stosunków wodnych nastąpiła wskutek wykonywania robót budowlanych. Wprawdzie przyczyn zmiany stosunków wodnych skarżący upatrywał w budowie budynku magazynowego na działce o nr [...], jednakże budowa tego budynku prowadzona była w 1993 r. Z uwagi na upływ czasu mało prawdopodobnym się wydaje aby obecne zmiany przepływu wód na które powołuje się skarżący swoją przyczynę miały w budowie zrealizowanej ponad 20 lat temu. Zważyć należy też, iż J. G. prawo do żądania wszczęcia postępowania wywodził z prawa własności działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. Natomiast działka nr [...] obr [...] położona przy ul. [...], należąca do E. N., co do której Skarżący żądał interwencji, nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] obr. [...]. Pomiędzy działką skarżącego i działką E. N. znajduje się działka o nr [...]. Skarżący nie wskazywał jednakże na jakąkolwiek inwestycję realizowaną na działce bezpośrednio z nim graniczącej na której prowadzone byłyby roboty budowlane, z którą mogłyby wiązać się zmiany przepływu wód. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Niemniej skarżący wskazując na zmianę stosunków wodnych miał prawo żądania interwencji i podjęcia działań od organów właściwych w sprawie. Z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wód na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wydanie zatem decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmianę stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. W powyższej sprawie organami właściwymi do rozpatrzenia sprawy nie są jednak organy nadzoru budowlanego, i nie do nich należy prowadzenie sprawy i rozstrzyganie w tym zakresie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.