VII SA/Wa 627/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi Starosty Ł. W. (dalej: skarżący) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] stycznia 2019 r., znak [...] wydane w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 18 stycznia 2018 r. (data wpływu) T. I. G. sp. j. (dalej: inwestor), reprezentowana przez K. M., wniosła do Starosty Ł. W. (dalej: "Starosta") o wydanie pozwolenia na budowę budynku tymczasowego magazynowego – hali namiotowej na działce nr ew. [...], położonej w S. G. przy ul. [...], gm. R. Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r. Starosta, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: Prawo budowlane), zobowiązał inwestora do usunięcia braków oraz nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie zostało odebrane przez inwestora 27 lutego 2018r. Braki inwestor uzupełnił pismem z 6 marca 2018 r. Zawiadomieniem z 9 marca 2018 r. Starosta powiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Następnie pismem z 29 marca 2018 r. organ zawiadomił strony, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do 20 kwietnia 2018 r. Wobec wniesienia pismem z 10 kwietnia 2018 r. zastrzeżeń do inwestycji przez uczestnika postępowania – P. K. – Starosta pismem z 13 kwietnia 2018 r. wezwał inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Jednocześnie wobec otrzymania w tym samym piśmie informacji o śmierci drugiego z uczestników i wejściu w to miejsce jego żony, organ 13 kwietnia 2018 r. zawiadomił ją o wszczęciu postępowania. Jak wynika z prezentaty Kancelarii Ł. Urzędu Wojewódzkiego (k. 8 akt sprawy Starosty, znak [...]), 17 kwietnia 2018 r. akta zostały przez Starostę przekazane Wojewodzie Ł. (dalej: Wojewoda) w związku ze złożeniem przez inwestora ponaglenia. Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda nie stwierdził przewlekłości Starosty w załatwieniu wniosku inwestora ani bezczynności w prowadzeniu postępowania. Akta zostały zwrócone Staroście 27 kwietnia 2018 r. Pełnomocnik inwestora pismem z 24 kwietnia 2018 r. ustosunkował się do uwag wniesionych przez uczestnika postępowania. Starosta pismem z 27 kwietnia 2018 r. ponownie wezwał go do złożenia wyjaśnień, po czym pismem z 2 maja 2018 r. zawiadomił strony postępowania, że wniosek o pozwolenie na budowę zostanie rozpatrzony w terminie do 31 maja 2018 r. Pełnomocnik odpowiedział na wezwanie organu 25 maja 2018 r. 29 maja 2018 r. na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) Starosta zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz poinformował o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, z powodu konieczności skompletowania materiału dowodowego. Poinformował jednocześnie, że na podstawie art. 36 k.p.a. wyznacza nowy termin załatwienia sprawy na 7 dni po wypowiedzeniu się przez wszystkie strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zebraniu kompletnej dokumentacji. Pismem z 22 czerwca 2018 r. ponownie uwagi zgłosił P. K. Decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. budynku wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną została wydana [...] lipca 2018 r. Pismem z [...] października 2018 r., znak [...] Wojewoda zawiadomił, że wszczęte zostało postępowanie w sprawie nałożenia na Starostę kary za nieterminowe wydanie ww. decyzji. Pismem z 4 listopada 2018 r. Starosta wskazał, że jego obowiązkiem było prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a także, że w sprawie wpływały nowe dodatkowe dokumenty, z którymi należało się zapoznać. [...] listopada 2018 r. Wojewoda wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na Starostę karę w wysokości 22.500 zł za nieterminowe wydanie decyzji nr [...] z [...] lipca 2018 r. w związku z naruszeniem terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że określony art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin na wydanie decyzji w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę wynosi 65 dni. Tymczasem okres rozpatrywania wniosku przez Starostę faktycznie wyniósł 165 dni. Odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego podlegały, zdaniem Wojewody, następujące okresy: - od wydania postanowienia z 20 lutego 2018 r. o konieczności uzupełnienia braków w projekcie budowlanym do czasu udzielenia odpowiedzi, tj. do 6 marca 2018 r. – 14 dni, - od 11 kwietnia 2018 r., tj. uzyskania informacji przez organ o nabyciu spadku przez R. i P. K. po zmarłym J. K. do 13 kwietnia 2018 r., tj. dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania – 3 dni, - od wezwania z 13 kwietnia 2018 r. do dnia złożenia wyjaśnień 24 kwietnia 2018 r – 10 dni, - od wezwania do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie z 27 kwietnia 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi pismem z 25 maja 2018 r. - 28 dni Łącznie zatem odliczeniu podlegało 55 dni, zatem postępowanie trwało 110 dni – czyli 45 dni za długo w stosunku do ustawowego terminu. Zdaniem Wojewody Starosta nie wykazał, że przeprowadził dodatkowe konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji. Termin na wydanie decyzji musi być traktowany literalnie (ściśle) i nie można go traktować rozszerzająco. Następnie wskazał, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek wymierzenia właściwemu organowi, który nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Kara naliczona w przedmiotowej sprawie wynosi 45 x 500 zł = 22.500 zł. W wyniku złożenia zażalenia przez Starostę GINB wydał opisane na wstępie postanowienie, którym uchylił wyżej opisane rozstrzygnięcie co do wysokości kary i wymierzył karę pieniężną w kwocie 20.500 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda niesłusznie odliczył okres od 11 do 13 kwietnia 2018 r. (3 dni), albowiem Starosta w tym okresie nie podejmował żadnych działań, nie występował ani też nie oczekiwał na żadne dokumenty. Samo pozyskanie informacji nie może stanowić podstawy do odliczenia tego okresu (tj. od "pozyskania wiedzy" do czasu podjęcia działań - zawiadomienie nowej strony) od czasu trwania postępowania. Niemniej jednak stwierdził, że z uwagi na treść art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. organ zażaleniowy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Naruszenie, jakiego dopuścił się organ wojewódzki, stanowi – w ocenie GINB – błąd w ustaleniach faktycznych, a więc zwykłe, a nie kwalifikowane naruszenie prawa. W związku z powyższym należy uznać stanowisko organu wojewódzkiego w tym zakresie jako korzystniejsze dla wnoszącego zażalenie. Następnie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda odliczył okres od 13 do 24 kwietnia 2018 r. i od 27 kwietnia 2018 r. do 25 maja 2018 r. (razem 38 dni). Natomiast z analizy akt sprawy wynika, że również okres od 24 do 27 kwietnia 2018 r. powinien zostać odliczony z uwagi na fakt, że Starosta w tym okresie nie dysponował aktami sprawy, które zostały przesłane do Wojewody przy piśmie z 17 kwietnia 2018 r. natomiast zwrócone 27 kwietnia 2018 r. Dlatego też w ocenie GINB 2 dni (tj. 25 i 26 kwietnia) również podlegają odliczeniu od okresu trwania postępowania. Ponadto GINB stwierdził, iż umknęła Wojewodzie konieczność odliczenia dwóch kolejnych dni z uwagi na fakt, że termin 65 dni upłynął 7 kwietnia 2018 r., czyli w sobotę. Wobec tego, stosownie do art. 57 § 4 k.p.a., przyjąć należy, że termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego upłynął w poniedziałek 9 kwietnia 2018 r. Podsumowując GINB wskazał, że odliczeniu podlegają dalsze 4 dni, wobec czego kara pieniężna musi ulec obniżeniu o 2.000 zł – do 20.500 zł. Czas zwłoki został obliczony na 41 dni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł Starosta Ł. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia uchybienia 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę, że do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że także okresy od 29 marca do 23 kwietnia (wobec poinformowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie) oraz od 2 do 25 maja 2018 r. (z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora) winny zostać odliczone. Skarżący nie sprecyzował żądania skargi, jednak wynika z niej, że żąda on uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, przewidujący, iż niewydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku skutkuje wymierzeniem przez organ wyższego stopnia w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, przy czym wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania, nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych do organu. W niniejszej sprawie okres rozpatrywania wniosku przez Starostę wyniósł 165 dni (od wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę [...] stycznia 2018 r. do wydania decyzji [...] lipca 2018 r.). W ocenie Sądu, GINB prawidłowo obliczył okresy do obliczenia. Zasadnie odliczeniu podlega okres od wydania postanowienia z [...] lutego 2018 r. o konieczności uzupełnienia braków w projekcie budowlanym do czasu udzielenia odpowiedzi 6 marca 2018 r., czyli 14 dni, albowiem okres ten obejmuje termin przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do wykonania czynności przez inwestora. Sąd zgadza się z oceną GINB, że niesłusznie został odliczony został okres od 11 kwietnia 2018 r., tj. uzyskania informacji przez organ o nabyciu spadku po zmarłym J. K., do 13 kwietnia 2018 r., tj. dnia zawiadomienia nowych uczestników postępowania o jego wszczęciu (3 dni), lecz podziela ocenę organu odwoławczego co do konieczności zastosowania art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. w tym zakresie, albowiem odliczenie tego okresu istotnie uznać należy za zwykły błąd co do oceny stanu faktycznego. GINB zasadnie uwzględnił okres od wystosowania wezwania do złożenia wyjaśnień z 13 kwietnia 2018 r. do dnia ich złożenia 24 kwietnia 2018 r (10 dni), bowiem jest to termin przewidziany przepisem prawa (art. 50 § 1 k.p.a.) na wykonanie określonej czynności. Ponadto, co umknęło uwadze Wojewody, a co słusznie zauważył GINB, Starosta nie dysponował aktami sprawy 25 i 26 kwietnia 2018 r. z powodu ich przekazania Wojewodzie celem rozpatrzenia ponaglenia. Te dwa dni również należało odjąć od łącznego okresu rozpoznawania wniosku. Zasadnie odliczył organ okres od wystosowania wezwania do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie z 27 kwietnia 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi przez inwestora pismem z 25 maja 2018 r. (28 dni), gdyż wezwanie, podobnie jak wcześniejsze, było sporządzone na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Wreszcie, GINB trafnie zauważył, że ostatnim dniem terminu liczonego od dnia wpływu wniosku o pozwolenie na budowę była sobota 7 kwietnia 2018 r., co powoduje, stosownie do art. 57 § 4 k.p.a., konieczność przyjęcia, że upłynął w poniedziałek 9 kwietnia 2018 r. Od okresu rozpoznawania sprawy należy więc odjąć dwa kolejne dni. Odliczeniu podlega zatem łącznie 59 dni, co oznacza, że Starosta rozpoznawał sprawę 106 dni (165 - 59). Ponieważ termin na rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę wynosi, zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, 65 dni, Starosta przekroczył go o 41 dni (106 - 65). Za każdy dzień zwłoki organ wyższego stopnia zobligowany jest – zgodnie z ww. przepisem – wymierzyć organowi administracji architektoniczno-budowlanej karę w wysokości 500 zł. Zatem w niniejszej sprawie wynosi ona 20.500 zł (41 dni x 500 zł) W skardze Starosta Ł. W. zakwestionował nieodjęcie okresów od 29 marca do 23 kwietnia 2018 r. oraz od 2 do 25 maja 2018 r., związanych z poinformowaniem stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Skarżący wskazał, że przedmiotowe postępowanie należało do spraw skomplikowanych, jednak – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 58/13 – skomplikowany charakter sprawy, w świetle art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność organu administracji za opóźnienie w wydaniu decyzji. Gdyby uwzględnić tak sformułowane żądanie skarżącego, regulacja przewidziana art. 35 ust. 6 utraciłaby cel, bowiem organ mógłby dowolnie i bez konsekwencji przedłużać termin do wydania decyzji w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, a wszak przepis ten wprowadzono w celu wyeliminowania występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wydawania pozwolenia na budowę (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/11). W okresie od 29 marca do 11 kwietnia 2018 r. skarżący nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku, zatem niezasadne byłoby jego odliczenie jedynie z tego powodu, że wydane zostało postanowienie na podstawie art. 36 k.p.a. Natomiast okres od 13 do 23 kwietnia został odjęty, podobnie jak okres od 2 do 25 maja 2018 r., zawierający się w odjętym już okresie od 27 kwietnia do 25 maja 2018 r. Niedopuszczalne jest zaś dwukrotne odjęcie tego samego okresu. Przy tym zwrócić należy uwagę skarżącego, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (tak ostatnio np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2056/18). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.[pic]