VII SA/Wa 628/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. – staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi B. W. i S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r, znak: [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją dnia [...] marca 2010 r, znak: [...], [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB, w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], którą nakazano S. W. rozbiórkę, na własny koszt, samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji tradycyjnej murowanej, dachu o pokryciu niepalnym, o wymiarach rzutu poziomego 9,70 x 3.60 m z wiatą - zadaszeniem o wymiarach 9,70 x 2,50 m, na działce ewidencyjnej numer [...]. położonej w miejscowości M.. W uzasadnieniu WINB wskazał, że w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2116/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądził kwestię nieskuteczności dokonanego w sprawie zgłoszenia. Przedmiotowa samowola podpada pod dyspozycję art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Inwestorem ww. budynku jest S. W.. Ponadto WINB wskazał, że od daty wydania wyroku przez Sąd stan faktyczny obiektu nie uległ zmianie; w określonym terminie inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy dla ww. budynku; przed wydanie decyzji rozbiórkowej B. W. zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że PINB w [...] został wyłączony w sprawie; z materiału dowodowego jednoznacznie wynika stan faktyczny obiektu, a jego ocena nie jest uzależniona od sposobu powiązania podpór poddasza z gruntem; w aktach sprawy brak jest wniosku o wydanie kserokopii z akt sprawy; w odwołaniu przytoczono orzecznictwo zapadłe na gruncie starego Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie WINB zastosowanie sankcji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było w niniejszej sprawie obligatoryjne. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB wystąpił S. W., podnosząc, że w okresie kiedy zostaje wydana decyzja rozbiórkowa Wójt Sygn. akt VII SA/Wa 628/11 Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. działki; pracownicy PINB nie byli na obiekcie który kontrolowali; kontrola nie odbyła się w dniu [...] marca 2006 r.; nie wydano B. W. z akt sprawy odpisów żądanych dokumentów; dostarczone zdjęcia przez sąsiada nie mogły być dowodem bez uprzedniej kontroli PINB; decyzja została wydana przed upływem terminu wyznaczonego w zawiadomieniu z dnia 17 lipca 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 156 § 1, art. 16 k.p.a., wskazał, że badanie zgodności z prawem weryfikowanej decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Jak wynika z akt sprawy PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. budynku oraz nałożył na S. W. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2009 r., następujących dokumentów i opracowań: - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; - zaświadczenie o wpisie osoby sporządzającej w/w projekt budowlany, w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualny na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. GINB wskazał, że inwestor nie wykonał w terminie ciążącego na nim obowiązku, dlatego też PINB w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakazał S. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ww. budynku, organ II instancji utrzymał ten nakaz w mocy. Sygn. akt VII SA/Wa 628/11 W ocenie GINB rozstrzygnięcia organów obu instancji należy uznać za prawidłowe, ponieważ niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1613/07). Ponadto GINB wskazał, iż organ stopnia powiatowego prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, uznając przedmiotową inwestycję za samowolę budowlaną, na co wskazuje wyrok WSA w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 2116/03, zapadły w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GINB stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], co potwierdzałoby złożenie ich przez inwestora w wymaganym terminie. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznane za spełnienie obowiązku wynikającego z ww. postanowienia. Z tego też względu w ocenie GINB kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności - nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił S. W., podnosząc, że GINB nie wszystkich okoliczności sprawy, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji, stwierdzając ponownie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2010 r., gdyż nie jest ona obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sygn. akt VII SA/Wa 628/11 Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie złożyli B. S. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie skarżących z kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżących GINB nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, w tym pominął kwestię wadliwej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., a wydane przez organy nadzoru budowlanego decyzje nie doprowadziły do stanu zgodnego z prawem, nie naprawiały stanu, który nastąpił w wyniku błędów urzędniczych, co doprowadziło do wydania nakazu rozbiórki z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wnieśli o potraktowanie jako części skargi stanowiska przedstawionego w odwołaniu skierowanym do [...] WINB od decyzji rozbiórkowej. W uzupełnieniu skargi skarżący przy piśmie z dnia [...]października 2011 r. złożyli dodatkowe wyjaśnienie dotyczące kwestii warunków zabudowy i wybudowania przedmiotowego budynku zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. W załączeniu dołączono ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał skarżącym prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydane zgodnie z prawem. Sygn. akt VII SA/Wa 628/11 Na wstępie należy podkreślić, że obecnie rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany ustaleniami, a w szczególności materialną podstawą prawną, którą przyjęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2106/03, w którym to wyroku Sąd ten przyjął, że po pierwsze, budynek wybudowany przez skarżącego wraz z zadaszoną zewnętrzną częścią stanowi całość, po drugie, że na wybudowanie takiego obiektu potrzebne było nie zgłoszenie, a pozwolenie na budowę, którym skarżący nie dysponował, po trzecie, że organy są zobowiązane do oceny powyższej samowoli budowlanej w świetle art. 48 Prawa budowlanego. Sąd ten wziął też pod rozwagę zmianę stanu prawnego wywołanego nowelizacją Prawa budowlanego w 2003 r. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ rozpatrujący sprawę. Ocena prawna w tej sprawie dotyczyła zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu w odniesieniu do ściśle określonego stanu faktycznego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowiły z kolei konsekwencje powyższej oceny prawnej i dotyczyły sposobu działania organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Po wspomnianym wyroku organy podjęły postępowanie zgodnie z zaleceniami Sądu, który wskazał również, że w związku ze zmianą stanu prawnego należy zastosować obecnie (j. w dacie wyroku) obowiązujące przepisy. Wydane zostały zatem kolejne decyzje, nakazujące przedłożyć określone w art. 48 dokumenty, w tym ostateczną w dacie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie decyzję określającą warunki zabudowy. Jednakże mając na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchylające część art. 48 Prawa budowlanego dotyczącą wymagania ostateczności wspomnianej decyzji, uchylono decyzję nakazującą rozbiórkę i nakazano ponowić postępowanie wg nowego brzmienia przepisu. Jednakże skarżący nie wypełnił i tych warunków, wobec czego organ I instancji nakazał powtórnie rozbiórkę obiektu. Dodać trzeba, że w toku sprawy skarżący zmienił kształt i miejsce podpór wysuniętej części dachu, jednakże organ ocenił, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny samowoli budowlanej. Sąd Wojewódzki podziela tę ocenę. Pamiętać bowiem należy, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy roboty budowlane które podjął Sygn. akt VII SA/Wa 628/11 skarżący na podstawie zgłoszenia miały charakter robót wymagających pozwolenia na budowę, czy też tylko zgłoszenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że w chwili wykonywania tych robót doszło do wykonania obiektu budowlanego, jak to przesądził już WSA w Krakowie, wymagającego pozwolenia na budowę, a w skutku popełnienia samowoli budowlanej. Nie mogą zatem dla tej oceny mieć znaczenia późniejsze działania skarżącego, które co najwyżej ocenić można jako próbę zniesienia skutków tej samowoli. Ponieważ jednak w sprawę usunięcia samowoli budowlanej zaangażowane zostały już organu nadzoru budowlanego, to tylko na skutek decyzji tych organów może dojść do przywrócenia stanu zgodności z prawem budowlanym, a nie na skutek własnych działań skarżącego. Obecnie stan sprawy w dacie kontroli przez Sąd Wojewódzki, w stosunku do ocen, które wyrażał Sąd Wojewódzki w Krakowie należy zatem ocenić tak, że pomimo prób zmiany w zakresie posadowienia dachu budynku przez skarżącego, a zatem zmian stanu faktycznego, nie mają one żadnego znaczenia dla prawidłowości i dalszego związania oceną, której dokonał Sąd Wojewódzki w Krakowie. Podobnie też nie można przyjąć, że zmiana stanu prawnego wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego mogła wpłynąć na zmianę podstawy prawnej działania organów administracji, tj. art. 48 Prawa budowlanego. Znaczenie bowiem w tym względzie ma tylko ta okoliczność, że skarżący, jako jeden z wymaganych dokumentów winien przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy ostateczną na dzień wydawania decyzji, a nie na dzień wszczęcia postępowania. Tymczasem skarżący i takiej ostatecznej decyzji nie przedłożył w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym, natomiast organ nadzoru ocenił, że nawet złożenie takiej decyzji, skoro skarżący nie wykonał innych nałożonych obowiązków, nie może stanowić podstawy do wydania na podstawie art. 49 Prawa budowlanego postanowienia stwierdzającego wykonanie nałożonych warunków i ustalenie opłaty legalizacyjnej, której wniesienie mogłoby powodować dopiero odstąpienie od nakazu rozbiórki. Z powyższych względów należało ocenić, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego pomimo zmiany stanu prawnego (skutków wyroku TK), nie utraciła mocy wiążącej, gdyż nie zaszły warunki powodujące, że pogląd sądu stał się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobnego skutku, tj. ustania mocy wiążącej wspomnianej oceny Sądu Wojewódzkiego w Krakowie, nie spowodowała zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - Sygn. akt VII SA/Wa 628/11 okoliczności faktycznych, gdyż okoliczności te, jak już powiedziano nie miały znaczenia dla oceny czy budynek został wzniesiony w warunkach samowoli. Dodać też trzeba, że kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie jest zaś zadaniem takiego postępowania ponowne prowadzenie sprawy w trzeciej instancji, gromadzenie dowodów, czy też ich ocena, lecz zbadanie czy decyzja wydana w trybie zwykłym dotknięta jest którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowami mówiąc, stwierdzenie nieważności decyzji uzasadnia wada tkwiąca w samej decyzji, a nie w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji. Z tych też powodów, oceniając okoliczność podnoszoną przez skarżącego, a dotyczą tego, że w dacie wydania nakazu rozbiórki w postępowaniu zwykłym dysponował kolejną decyzją o warunkach zabudowy zauważyć trzeba, że kwestia oceny istnienia jednego z dokumentów, tj. decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu zakończonej decyzją o nakazie rozbiórki wydaną w postępowaniu zwykłym, mogłaby być rozpatrywana jako przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz tylko w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu nieważnościowym. Z tych też powodów w postępowaniu nieważnościowym nie mogły podlegać ocenie zarzuty skarżącego dotyczące niewyłączenia pracowników PINB, czy też nieprawidłowo przeprowadzone, w jego ocenie, kolejne oględziny obiektu. Te wszystkie okoliczności mogły być podnoszone w dwuinstancyjnym postępowaniu zwykłym, nie mogły jednak stanowić skutecznych zarzutów w postępowaniu nieważnościowym. Prawidłowo zatem organy przeprowadziły postępowanie, a także prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności nakazującej rozbiórkę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.