VII SA/Wa 630/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi I. Ż. i G. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku I. i G. Ż. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. i L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce o nr ew. [...] w B., u zbiegu ulic K. i J. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia i może nastąpić jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W podjętej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. jest prawidłowe ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. Organ podał, że powyższa decyzja Starosty B. zgodna jest z decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podkreślił, że z analizy dokumentacji projektowej wynika, że w południowo-wschodniej oraz zachodniej ścianie spornej inwestycji zaprojektowane zostały otwory okienne oraz drzwiowe, co jednak nie stanowi naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych. Nadmieniono, że powyższy przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy sąsiednia działka ma charakter budowlany. Organ zaznaczył, że analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że opisane wyżej otwory okienne i drzwiowe umieszczone zostały w ścianach graniczących z działkami stanowiącymi ulice K. i J. Od strony północno -wschodniej sporna inwestycja częściowo przylega do istniejących już budynków, jednakże w ścianie granicznej na wszystkich kondygnacjach zaprojektowane zostały otwory okienne wypełnione luksferami. Takie usytuowanie inwestycji w ocenie organu jest zgodne z przepisami warunków technicznych odnoszących się do kwestii odległości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał także, że projekt budowlany został zaakceptowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nadto do wniosku poprzedzającego decyzję udzielającą pozwolenia na budowę dołączony został dokument potwierdzający prawo inwestorów do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane i projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę. Mając na względzie powyższe, organ rozpoznający wniosek uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nie jest obarczone żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1-7 k.p.a., przede wszystkim wadą rażącego naruszenia prawa. Organ wydający opisywaną decyzję ustosunkował się do zarzutów podnoszonych we wniosku z dnia 16 czerwca 2009 r. Wyjaśnił, że brak odniesienia się do podniesionych zarzutów, co prawda stanowi naruszenie art. 7, 8 oraz 11 k.p.a., tym niemniej oparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. oceniane jest jako "obejście zakazu stwierdzania nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wznowieniowe i jako takie niedopuszczalne". Powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 688/07. Wskazano także, że do kompetencji właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należy realizacja przedsięwzięcia niezgodnie z projektem budowlanym oraz użytkowania obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Organ dodał także, że sfałszowanie dokumentów na podstawie, których wydano decyzję administracyjną stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli do organu I. i G. Ż., wnosząc o wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r. Skarżący nie podzielają stanowiska organu wyrażonego w skarżonej decyzji, że decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r. jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący podnieśli, że w treści ww. decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2002 r. wyraźnie nakazano "ustalam warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] u zbiegu ulicy K. z ulicą J. w B....". Wskazali, że w treści decyzji nie ma ani słowa o tym, że przedmiotowa inwestycja ma objąć swoją zabudową działkę nr [...] tj. nieruchomość stanowiąca ich własność. Podkreślili, że inwestor zgodnie z wymogami ustawy nie posiadał zgody na zabudowę nieruchomości oznaczonej nr [...], ani nie złożył wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto odwołujący zaznaczyli, że wydana decyzja stoi w oczywistej sprzeczności z zapisem z decyzji nr [...], że na działce objętej niniejszą decyzją przewidzieć przejazd bramny o skrajni zapewniającej ruch pojazdów interwencyjnych. W ocenie odwołujących, w sposób oczywisty nie zaprojektowano przejazdu bramnego na działce objętej decyzją o skrajni zapewniającej ruch dla pojazdów interwencyjnych. Zdaniem odwołujących, Starosta wydając pozwolenie na budowę z uwagi na powyższe, nie spełnił ochrony interesów osób trzecich oraz warunków wynikających z przepisów szczególnych. Po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2009 r. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia organ uzasadnił tym, kontrolowana przez Wojewodę [...] decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r. jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ). Ponadto do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy dołączyli dokument potwierdzający ich prawo do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane, natomiast projekt budowlanego spornej inwestycji został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę. Organ odniósł się także do zarzutu podnoszonego przez odwołujących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego niezgodności decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r. z decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2002 r., poprzez zezwolenie na zabudowę działki o nr ew. [...] będącej własnością skarżących. Wskazano, że nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy. Zaznaczono, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana wyłącznie na działce o nr ew. [...] w B.. Zdaniem organu bezzasadny jest także zarzut odwołujących dotyczący zaprojektowania przejazdu bramnego niezgodnie z ww. decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]. Ponadto, projekt budowlany posiada wymagane opinie i uzgodnienia, w tym rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odnośnie kolejnego zarzutu, dotyczącego niepodjęcia przez organ ,"czynności w trybie art. 145 § 1 k.p.a." tj. wznowienia postępowania wskazano, że nie ma on wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśniono, że stosownie do art. 150 § 1 k.p.a. właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli I. i G. Ż., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, że decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r. jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2002 r., a także przepisami Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zarzucono, że organ nie odniósł się do dowodu jakim jest rysunek rzutu ław fundamentowych, z którego wynika, że na dł. ok. 10,0 m i szer. 0,5 m obiekt będący przedmiotem postępowania posadowiony jest na działce nr [...] będącej ich własnością. Zdaniem skarżących, pominięcie powyższego dowodu pozwoliło organowi na zajęcie stanowiska o braku podstaw. Skarżący zarzucili, że celowo odniesiono się tylko do projektu zagospodarowania pomijając, że w rzeczywistości projekt budowlany fundamentów (część decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę) został według skarżących zatwierdzony jako sprzeczny z tym planem. Skarżący nie zgodzili się również z oceną organu w kwestii przejazdu bramnego jako niezgodnego z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W rzeczywistości przejazd na granicy działek nr [...] i nr [...] posiada dwie wysokości, od strony dz. nr [...] wysokość światła przejazdu należy zaprojektowaną wysokość pomniejszyć o wysokość balustrady czyli o 1,38 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. . Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Tymczasem jak wynika zarówno z wniosku, a także treści odwołań i skargi do Sądu, skarżący w powtórne zainicjowanym postępowaniu, formalnie rzecz biorąc, o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., domagają się w istocie weryfikacji decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. i L. P. pozwolenia na budowę budynku (tak wprost sformułowano wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez obecnie rozpoznający sprawę organ nadzoru). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest decyzja administracyjna, w tym przypadku decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym. Istotą takiego postępowania jest zatem ustalenie, czy w badanej decyzji (a nie w postępowaniu ją poprzedzającym) tkwi jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Taki sposób oceny decyzji w postępowaniu nadzorczym wielokrotnie był już formułowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega bowiem sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny. Por. Wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1712/06, LEX nr 450047 W przypadku zaś, kiedy złożono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej wcześniej w postępowaniu nadzorczym, to co najwyżej elementem prowadzącym do oceny tej decyzji może być postępowanie nieważnościowe, w tym przypadku postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, a nie postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] . w sprawie pozwolenia na budowę. Z tych też powodów wszelkie zarzuty kierowane przez skarżących wobec tej ostatniej decyzji (w tym zarzuty niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy) nie mogły w ogóle podlegać rozpoznaniu przez organy nadzoru, organy zaś ustosunkować się do nich mogły, co też uczyniły, w kontekście zgłoszonego zarzutu niewłaściwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa przez organ nadzorczy. Poza kognicją organów prowadzących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., były też zarzuty dotyczące wad procesowych, co do których rozpatrzenia mogło być wznowienie postępowania, co zasadnie oceniły organy prowadzące ponowne postępowanie nadzorcze. W tych okolicznościach również zarzuty zgłoszone w skardze, które w istocie były skierowane na podważenie decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2003 r., nie zaś kontrolowanej przez Sąd decyzji, nie mogły odnieść skutku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.