VII SA/Wa 631/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 roku, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W związku z wystąpieniem Prokuratury Okręgowej w G. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego i garażu na działce przy ul. [...] w G. , a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdził jej nieważność. Wadliwość tej decyzji czyli rażące naruszenie prawa przy jej wydaniu organ wiązał z niedopełnieniem wymogu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązującej w dniu wydawania decyzji, stanowiącym, że podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego . Z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 1988 r. i zmienionego Uchwałą z dnia [...].11 .1994 r. wynika, że przedmiotowa działka położona jest na terenie przeznaczonym pod zieleń i wchodzi w skład terenu oznaczonego w planie symbolem Z 7.3 ZP . W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody wydanie decyzji pozwalającej na budowę budynku bliźniaczego i garażu na działce przy ul. [...] było sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa budowlanego. Dodatkowo o nieważności decyzji w ocenie organu stanowiła okoliczność, że decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. został zatwierdzony plan realizacyjny zagospodarowania terenu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul . [...] ( dawniej [...] ) w G. oraz decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. został zatwierdzony plan realizacyjny zamienny dotyczący lokalizacji garaży. Skoro zatem przedmiotowa decyzja zatwierdzając ponownie plan realizacyjny dotyczy w części sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innymi decyzjami ostatecznymi - to zdaniem organu stanowiło to przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ostatecznie nieważność przedmiotowej decyzji została stwierdzona na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 , pkt 7 i pkt 3 kpa . Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli budynku E. i C. małż. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody . Organ uznał za zasadny argument, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa to jest art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem w dniu wydawania decyzji pozwolenia na budowę teren objęty nią znajdował się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w strefie przeznaczonej na wielofunkcyjną zieleń urządzoną . Nadto organ odwoławczy potwierdził istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa skoro decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 częściowo pokrywała się z decyzją tego samego organu z dnia [...] lutego 1990 r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ulicy [...] w G . Nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji co do zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zakresie naruszenia art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym . W ocenie organu przepis ten dotyczył bowiem decyzji ustalających lokalizacje inwestycji określonych w art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym a nie decyzji zatwierdzających plany realizacyjne . W wyniku skargi E. i C. małż. B. na decyzję organu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004r. Sygn. akt. 7/IV SA 3876/02 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r. stwierdzając w uzasadnieniu, że przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – rady gminy miały uchwalić i ogłosić do 31 grudnia 1990 r. wykaz aktów prawa miejscowego , mających nadal obowiązywać . Uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego nie wymieniała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 4 lutego 1988 r., wymieniła go dopiero następna uchwała w tym przedmiocie z dnia [...] kwietnia 1991 r. Jednak wykaz ten ustalić można było jedynie w terminie do 31 grudnia 1990 r. W ocenie Sądu okoliczność ta nie była przedmiotem badania organów a tę kwestię należało zbadać w sposób wnikliwy. Sąd stwierdził, że nie jest oczywiste to, że teren objęty kwestionowaną decyzją był przeznaczony w miejscowym planie pod zieleń urządzoną, a decyzje udzielające pozwolenia na budowę były sprzeczne z tym planem. Odnosząc się do argumentów organu I instancji dotyczących istnienia kolejnych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3 i 7 kpa , Sąd stwierdził, że nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. skoro od dnia jej wydania do dnia stwierdzenia nieważności ( [...] czerwca 2002 r.) upłynęło ponad 10 lat . Wojewoda [...] rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...].10.2004r. na podstawie art.105 §1 KPA umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Wojewody w dacie wydania zaskarżonej decyzji dla terenu obejmującego przedmiotową działkę przy ul. [...] w G. obowiązywał plan ogólny (etapowego i perspektywicznego) zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego [...] zatwierdzony Uchwałą Nr [...] z dnia [...].08.1962r. (Dz.Urz. WRN w [...] z 1963r. Nr 2, poz. [...] i [...] z późn. zm.). Kopia tego planu ogólnego w skali 1:25 000 i jego stopień dokładności pozwala jedynie na przyporządkowanie przedmiotowej nieruchomości obszarowi oznaczonemu jako teren zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Organ, po zbadaniu zgodności przedmiotowej inwestycji z funkcjonującym w dacie zaskarżonej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uznał, iż omawiana decyzja nie posiada zarówno cech rażącego naruszenia prawa, jak i wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ również zauważył powołując się na wyrok Sądu , że od daty wydania zaskarżonej decyzji upłynęło 10 lat, zatem zgodnie z dyspozycją art. 156 § 2 Kpa, przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa nie może w takim przypadku stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2005r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 r., z naruszeniem prawa ,bowiem decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 r. zatwierdzająca pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego i garażu na działce przy ul. [...] w G. dotyczy sprawy już poprzednio zakończonej inną decyzją ostateczną(art. 156 § 1 pkt 3 Kpa) . Ponieważ jednak od daty doręczenia w/w decyzji, dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa upłynęło 10 lat, organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia naruszenia prawa nie stwierdzając nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 3 Kpa. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wyjaśnił, że Uchwała Rada Miasta G. nr [...] z dnia [...].02.1988 r. zatwierdzająca miejscowy plan, utraciła swoją moc obowiązującą (z mocy prawa) w dniu [...].12.1990 r. z powodu pominięcia jej w wykazie aktów prawa miejscowego określonego w uchwale Rady Miejskiej G. Nr [...] z dnia [...].12.1990r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Późniejsza restytucja tego planu, dokonana § 3 uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...].04.1991r. (Dz.U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Miejską Radę Narodową w G., Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. oraz Prezydenta Miasta G., budzi wątpliwości co do zgodności takiego zabiegu prawotwórczego z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Organ wskazał ,powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1993 r., sygn. akt SA/Ka 623/93, że niedopuszczalne jest uzupełnienie wykazów aktów prawa miejscowego uchwałą rady gminy podjętą po dniu 31 grudnia 1990 r. Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko Wojewody [...], że w dacie wydawania decyzji tj w lipcu 1991r. dla terenu obejmującego przedmiotowa działkę przy ul. [...] w G. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo -Miejskiego [...] zatwierdzony uchwałą z dnia [...] sierpnia 1962 r., Nr [...]. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. Zdaniem Prokuratora zasada legalizmu działania organów administracji publicznej wyklucza możliwość uchylenia się od stosowania należycie ogłoszonego aktu prawa miejscowego /art. 6 KPA/. Organ I instancji, sprawując jednocześnie nadzór nad legalnością działalności gminnej /art. 85 i nast. ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym/ nie powinien wystawiać przeciwstawnych ocen o obowiązywaniu omawianej uchwały, gdyż ocenę o nieważności jest obowiązany wyrazić w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a takiej, jak wynika z niniejszego postępowania, dotychczas nie złożył. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004r. Sygn. akt. 7/IV SA 3876/02, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r. stwierdził w uzasadnieniu, że należy w sposób wnikliwy zbadać ,czy zachodzą przesłanki nieważnościowe w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 r. Sąd stwierdził, że przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 3 i 7 kpa nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. skoro od dnia jej wydania do dnia stwierdzenia nieważności ( [...] czerwca 2002 r.) upłynęło ponad 10 lat . Sąd podkreślił również , że w związku z istniejącymi wątpliwościami w zakresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu wydawania kwestionowanej decyzji nie sposób jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji bez dokładnego zbadania tego zarzutu. W ocenie Sądu należało zbadać w sposób wnikliwy wszystkie istniejące zarzuty w sprawie . W uzasadnieniu do wyroku z dnia z dnia 1 kwietnia 2004r. Sygn. akt. 7/IV SA 3876/02 Sąd podkreślił, ze jedną z naczelnych zasada postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ujawnione naruszenie zasad postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2002 r. Rozpatrując ponownie sprawę zarówno organ I jak i II instancji nie zastosował się do zaleceń Sądu, które są tym samym są nadal aktualne . Wprawdzie organ odwoławczy słusznie stwierdził, że Wojewoda [...] powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na podstawie art 158 Kpa, a nie umarzać wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 Kpa. Umorzenie postępowania nie stanowi bowiem merytorycznej, opartej na przepisie prawa materialnego decyzji, lecz rozstrzygnięcie, którego podstawą (niewystępującą w przedmiotowej sprawie) jest spełnienie jedynie wymogów proceduralnych w postaci bezprzedmiotowości postępowania lecz podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 Kpa, stwierdzające, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991r. wydana została z naruszeniem prawa organ odwoławczy nie wskazał faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Nie zbadał więc wszechstronnie sprawy i nie uzasadnił stawianej tezy ,że w/w decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Z wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa mamy do czynienia w sytuacji, gdy określona decyzja administracyjna jest drugim, rozstrzygającym co do istoty konkretną sprawę rozstrzygnięciem administracyjnym, z zastrzeżeniem, iż w/w sprawy zakończone kolejno po sobie następującymi decyzjami administracyjnymi są tożsame zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym tymczasem organ odwoławczy stwierdził jedynie , że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 r., pokrywa się częściowo z decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 1990 r., znak: [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] w G. Tak więc organ odwoławczy nie wykazał, że decyzje te są rzeczywiście tożsame zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien zbadać również czy w świetle obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. 74.38.229) a w szczególności art. 21 decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 1990 r., znak: [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] w G. znajdowała się w lipcu 1991r. w obrocie prawnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów Prokuratora podniesionych w skardze stwierdzić należy, że bezspornym jest ,że w wykazie aktów prawa miejscowego zawartych w uchwale Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. nie było uchwały z dnia [...] lutego 1988 r. co do zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. Uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...].02.1988 r. zatwierdzająca miejscowy plan, utraciła zatem swoją moc obowiązującą (z mocy prawa) w dniu 31.12.1990 r. z powodu pominięcia jej w wykazie aktów prawa miejscowego określonego w uchwale Rady Miejskiej G. Nr [...] z dnia [...].12.1990r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Późniejsza restytucja planu z roku 1988 , dokonana została na mocy uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...].04.1991r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Miejską Radę Narodową w G., Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. oraz Prezydenta Miasta G. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]. Uchwała ta wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Wskazać przy tym należy ,że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy nie zawiera informacji o terminie publikacji w/w uchwały. Natomiast z niepotwierdzonej kopii w/w Dziennika Urzędowego przedstawionego Sądowi przez uczestnika postępowania K. K. do spraw VII SA/Wa 554/05 i VII SA/Wa 615/05 wynika, że publikacja nastąpiła dopiero w dniu 31 grudnia 1991r. a więc już po wydaniu przez Prezydenta Miasta G. pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego i garażu na działce przy ul. [...] w G. Biorąc pod uwagę ujawnione przez Sąd naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przez organ I instancji art. 158 w związku z art.105 Kpa konieczne był uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ) .