VII SA/Wa 632/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 stycznia 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.878.2023.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.878.2023.AJ, Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznał sprawę na skutek odwołania od decyzji W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych. 2. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach. 2.1. W dniu 11 czerwca 2021 r. przedstawiciele W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji) przeprowadzili kontrolę budynku produkcyjno-mieszkalnego browaru przy Al. S. [...] w T., gm. T., pow. G., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji z [...] czerwca 2001 r. Z uwagi na wyniki tej kontroli, decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] WKZ nakazał właścicielowi tego zabytku: B. Sp. z o.o. sp.k. przeprowadzenie robót budowlanych. Na skutek odwołania właściciela, decyzją z 19 października 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.21.2022.AJ, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy) uchylił ww. decyzję WKZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak uwzględnienia stanu zachowania wnętrza części produkcyjnej budynku browaru oraz brak ustalenia czy strona wykonała zalecenia pokontrolne. Ponownie rozpoznając sprawę, [...] maja 2023 r. WKZ przeprowadził ponowną kontrolę zabytku. 2.2. Decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr 15/2023, wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, 2, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: u.o.z.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), WKZ nakazał B. sp. z o.o. sp.k. przeprowadzenie następujących robót budowlanych przy ww. w terminie do 31 października 2024 r. w następującym zakresie: 1) w obrębie murów budynku: wykonanie niezbędnej wymiany zawilgoconej, zniszczonej cegły w murze elewacji południowo-wschodniej w części produkcyjnej, z przemurowaniem zniszczonej korony muru i odtworzeniem profilowanego gzymsu wieńczącego, naprawa pęknięć w murze elewacji południowo-wschodniej, w tym przy ryzalicie i wystawce dachowej, usunięcie zawilgoconych, zagrzybionych tynków i uzupełnienie tynkowania, osuszenie, odgrzybienie murów, przemurowanie kominów, 2) w obrębie drewnianej konstrukcji stropów i więźby dachowej: wykonanie remontu drewnianej więźby dachowej, naprawa drewnianego stropu belkowego nad parterem wraz z podsufitką, z konieczną wymianą zniszczonych, zawilgoconych elementów lub ich fragmentów, zabezpieczenie antykorozyjne metalowych słupów stropu w pomieszczeniu produkcyjnym, impregnacja przeciwpożarowa i biobójcza drewnianych elementów konstrukcyjnych; 3) w obrębie pokrycia dachowego i odprowadzenia wód opadowych: uzupełnienie lub wymiana istniejącego pokrycia dachowego na nowe z dachówki ceramicznej, wymiana zawilgoconego deskowania okapów, wykonanie opierzeń, montaż rynien i rur spustowych i właściwe odprowadzenie wód opadowych spod murów budynku, właściwe wyprofilowanie gruntu wokół budynku, pozwalające na odpływ wody opadowej spod murów budynku, wykonanie instalacji odgromowej. 2.3. W odwołaniu od tej decyzji, B. sp. z o.o. sp.k. stwierdziła, że w świetle wniosków, znajdującego się w aktach sprawy "raportu z przeglądu stanu technicznego budynku" z 2021 r. remont budynku jest niemożliwy do przeprowadzenia, gdyż budynek wymaga rozbiórki. Autor odwołania podniósł ponadto, że w przypadku, gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję WKZ, wnosi ona o wydłużenie terminu wykonania nakazanych w zaskarżonej decyzji prac. 2.3.1. W toku postępowania odwoławczego Minister ustalił, że B. sp. z o.o. sp.k. utraciła tytuł prawny do ww. nieruchomości, wynikający z prawa własności, na rzecz B. Sp. z o.o. (dalej: spółka, strona skarżąca). W odpowiedzi na wezwanie Ministra, strona skarżąca podtrzymała odwołanie wniesione przez poprzedniego właściciela zabytku. 2.4. Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.878.2023.AJ, Minister uchylił decyzję organu I instancji w części określającej adresata nakazu i w tym zakresie określił adresata nakazu jako: B. Sp. z o.o., uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 31 grudnia 2025 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. 2.4.1. Minister wyjaśnił, że uwzględnił zmiany stanu faktycznego i prawnego, które wystąpiły po wydaniu decyzji przez WKZ, w których następstwie aktualnym właścicielem nieruchomości nr ewid. [...] przy al. S. [...] w T., na której posadowiony jest budynek browaru, jest B. Sp. z o.o. Nowy stan prawny został uwidoczniony w treści księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości. Z uwagi na powyższe, w ocenie Ministra, należało uchylić ww. decyzję w części określającej adresata nakazu i tym zakresie orzec poprzez wyznaczenie jako adresata aktualnego właściciela nieruchomości, który został powiadomiony przed wydaniem niniejszej decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto, ze względu na upływ czasu od dnia wydania decyzji WKZ (a zarazem upływ wskazanego w niej terminu), biorąc pod uwagę także konieczność uzyskania przez stronę stosownych pozwoleń organów administracji publicznej, Minister wyznaczył dłuższy termin na wykonanie prac. 2.4.2. Minister przypomniał, że wpisując ww. zabytek do rejestru, w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2001 r. wskazano m.in., że zespół ten powstał pod koniec XVIII w. z fundacji opata M. K. W XIX w. został on powiększony i przekształcony w układzie pomieszczeń oraz wzbogacony o dobudówkę wieżową. Zespół zachował się do czasów współczesnych w pierwotnej formie, prezentując charakterystyczne rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne kompleksu przemysłowego z końca XVIII w. Niemniej podczas oględzin przeprowadzonych 11 maja 2023 r. ustalono, że budynek ten znajduje się w złym stanie zachowania i wymaga pilnego zabezpieczenia. Stwierdzono, że mury obwodowe posiadają liczne uszkodzenia. Fragment elewacji południowo-wschodniej w części produkcyjnej budynku posiada znaczne ubytki tynku, odsłaniające zawilgocone cegły ściany, o zniszczonym licu, wypłukane spoinowanie z zaprawy wapienno-piaskowej. W narożniku z ryzalitem woda spływająca z oberwanej rynny dokonała znacznego uszkodzenia muru, destrukcji uległy całe cegły w ścianie oraz cegły w łuku koszowym najbliższego okna. Profilowany gzyms koronujący w tym fragmencie elewacji znajduje się w znacznym destrukcie, brak tynku, cegły zmurszałe i rozwarstwione, miejscami zupełny ich brak. Zniszczenia te wynikają z wody spływającej z połaci dachowej, która posiada ubytki dachówek nad okapem, zniszczone deski okapu, brak rynny i rury spustowej. W złym stanie znajduje się również ryzalit elewacji południowo-wschodniej, z pęknięciami muru, ubytkami cegieł, również w arkadzie i sklepieniach nadproży okien, zawilgoceniem narożnika spowodowanym wodą, spływającą z fragmentu rynny bez odprowadzenia. Silne spękania ścian powodują deformacją bryty, widoczne jest osiadanie górnej strefy ryzalitu w kierunku dachu. Połacie dachowe pofałdowane. W pokryciu dachowym z dachówki zakładkowej widoczne ubytki, obluzowania i uszkodzenia dachówek. Deski w załamaniu dachu mansardowego oraz w dolnym okapie spróchniałe i zawilgocone. Widoczne zawilgocenie końcówek krokwi dachów przybudówek przy wieży. Mur komina silnie rozwarstwiony Wywietrznik na wieży z uszkodzonym detalem i brakiem metalowego zadaszenia. Rynny i rury spustowe zachowane fragmentarycznie, nie spełniają swej roli. W części mieszkalnej, w pomieszczeniu na parterze oberwanie podsufitki. Na poddaszu widoczne zarwanie podłogi w dolnej strefie mansardy, zaśmiecenie oraz zawilgocenie elementów konstrukcji. W górnej strefie mansardy widoczna korozja biologiczna elementów drewnianych, a w obrąbie wystawki dachowej poluzowanie wiązań konstrukcyjnych. W elewacji północno-zachodniej zawilgocenie fragmentu ściany pod okapem spowodowane jest brakiem odcinka rynny i ubytkiem dachówek nad okapem. Wewnątrz w części mieszkalnej widoczne są miejsca z zawilgoconą i oberwaną podsufitką, na piętrze również dziura w stropie. Część produkcyjna ze znacznym zawilgoceniem fragmentu ściany południowej przy połączeniu z ryzalitem, odpadł tynk i odsłonił zawilgoconą cegłę. Powyżej zawalona podsufitka z widocznymi zniszczonymi końcówkami belek stropowych. Oberwanie podsufitki widoczne jest na całej długości południowego pasa przyściennego łącznie z zawilgoceniem elementów stropu, jak również wzdłuż ściany od strony wieży (tu również widoczny destrukt końcówki podciągu). Przy wejściu od północy nastąpiło zawalenie fragmentu stropu, a wzdłuż tej ściany destrukt konstrukcji stropu z zachowanym rusztem belek stropowych. Gruzowisko ze spadających elementów zalega na betonowej posadzce. Zawilgocenie występuje również w przyziemiu ściany oddzielającej od części mieszkalnej. Metalowe słupy wspierające strop w dolnej części porażone korozją. W otworze powstałym po zawaleniu stropu widoczne naruszone, poluzowane połączenia elementów więźby, wiele zawilgoconych elementów, deskowanie, stanowiące podłogę na wyższej części więźby, w znacznym destrukcie. 2.4.3. Minister ocenił, że całość zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza prawidłowość decyzji WKZ w zakresie nałożonych obowiązków. Analiza akt sprawy wykazuje, że organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych w niej działań, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem przedmiotowego zabytku. Wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających destrukcji zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 u.o.z., ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Stwierdzono przy tym, że aktualny zły stan zachowania obiektu wynika z wieloletnich zaniedbań ze strony kolejnych właścicieli w wypełnianiu obowiązków, związanych z wykonywaniem niezbędnych napraw i konserwacji. Minister podzielił więc stanowisko WKZ co do konieczności zobowiązania aktualnego właściciela zabytku do realizacji zadań, do których obligują go przepisy u.o.z. Podkreślono, iż przedmiotowy budynek posiada wartość historyczną, artystyczną (architektoniczną) i naukową, mając istotne znaczenie dla historii Trzemeszna. Obiekt ten zachował w dużej mierze autentyzm w zakresie formy architektonicznej, konstrukcji i zastosowanego oryginalnie materiału budowlanego. Pozostawienie go w obecnym stanie naraża go jednak na dalsze oddziaływanie różnorodnych czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do całkowitej degradacji jego chronionych prawem wartości. 2.4.4. Organ odwoławczy ocenił, że rodzaj nałożonych na stronę obowiązków mieści się w definicji legalnej robót budowlanych, które zgodnie z art. 3 pkt 8 u.o.z. w związku z art. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2024 poz. 725, ze zm.; dalej: p.b.) stanowią m.in. prace polegające na remoncie obiektu budowlanego, obejmującym wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym roboty budowlane, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji. Przypomniał przy tym, że w świetle art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem właściciela zabytku, niezależnie od stanu zachowania tego zabytku. Wobec tego, biorąc pod uwagę zakres stwierdzonych nieprawidłowości stanu zachowania budynku, nakazane w decyzji prace stanowią minimum działań, jakie są niezbędne dla przeciwdziałania postępującej destrukcji obiektu. Nakazując zabezpieczenie bryły budynku przed wpływem opadów atmosferycznych, a także zabezpieczenie i utrwalenie elementów jego substancji, organ I instancji miał na celu doprowadzenie do skutecznego zaizolowania bryły i zabezpieczenia jej przed zniszczeniami powodowanymi przez opady, umożliwiając jednocześnie jej stopniowe osuszanie, a zarazem skuteczne wzmocnienie struktury budowlanej obiektu. 3. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra, zaskarżając ją w części tj. w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji oraz w części, w jakiej wyznacza nowy termin realizacji nakazu do dnia 31 grudnia 2025 r. Autor skargi zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez a) nieuwzględnienie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu podmiotu zobowiązanego, a także naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez obciążenie spółki obowiązkiem wykonania prac i poniesienia wydatków, stanowiących znaczne obciążenie ekonomiczne, mimo, że jak wynika z raportu z przeglądu stanu technicznego budynku, remont budynku jest niemożliwy do przeprowadzenia gdyż budynek stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i wymaga rozbiórki, b) przeprowadzenie niepełnego, wybiórczego i niezgodnego z przepisami postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanie ustaleń i sporządzenie uzasadnienia decyzji zaskarżonej w tym zakresie w sposób ogólnikowy, naruszający zasadę pogłębiania zaufania i utrudniający jej kontrolę instancyjną, bez wyczerpującego odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza pominięcie ustaleń raportu z przeglądu stanu technicznego budynku sporządzonego przez mgr. inż. M. C. w październiku 2021 r. co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych skutkujących przyjęciem, że konieczne jest przeprowadzenie prac konserwatorskich, w sytuacji gdy po pierwsze ich przeprowadzenie stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi a po drugie, ich przeprowadzenie nie doprowadzi do zahamowania procesów destrukcji budynku, c) dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego w sprawie do doprowadziło Ministra do błędnych wniosków, jakoby możliwe było zabezpieczenie budynku i zahamowanie procesów destrukcyjnych poprzez przeprowadzenie nakazanych w decyzji prac, w sytuacji gdy prowadzenie prac stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a budynek znajduje się w tak złym stanie technicznym, że powinien zostać rozebrany, d) wydanie decyzji nie zawierającej jakichkolwiek dowodów przemawiających za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych; 2) art. 3 pkt 6 i 8, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 oraz art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że: a) skarżąca jest zobowiązana do wykonania prac bez wskazania ich charakteru i ustalenia przesłanek ich niezbędności ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem obiektu, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do przeprowadzenia prac konserwatorskich, które ze względu na zły stan budynku nie doprowadzą do zabezpieczenia i utrwalenia substancji budynku i zahamowania procesów jego destrukcji, b) poprzez zastosowanie ww. przepisów, mimo, iż brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich z uwagi na stan budynku kwalifikujący go do rozbiórki, a przez to z uwagi na brak możliwości zabezpieczenia i utrwalenia substancji budynku oraz zahamowania procesów jego destrukcji, co podważa celowość zastosowanego nakazu przeprowadzenia prac, c) ewentualnie poprzez wyznaczenie terminu wykonania robót budowlanych o znacznym rozmiarze w terminie, znacznie krótszym niż termin określony przez organ I instancji tj. terminie poniżej 12 miesięcy, co może skutkować brakiem możliwości należytego zabezpieczenia i przygotowania budynku do prowadzenia robót budowlanych, opracowania planu BIOZ, a to w kontekście wykazywanego przez skarżącą realnego i wysokiego ryzyka dla zdrowia i życia ludzi, przebywających w budynku, grożącym zawaleniem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o wstrzymanie jej wykonania. 4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. 6. Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z., Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. 6.1. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.o.z. pracami konserwatorskimi są działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Obowiązki nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 powinny być bowiem rzeczywistymi działaniami mającymi na celu ratowanie zagrożonego obiektu (zob. M. Cherka, P. Antoniak, F. Elżanowski, K. Wąsowski [:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2006 r., I SA/Wa 1089/05). W wydanych decyzjach Minister, a wcześniej WKZ w istocie nakładają na skarżącą spółkę m.in. obowiązek przeprowadzenia prac restauratorskich, którymi zgodnie z ustawą (art. 3 pkt 7) są działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz dokumentowanie tych działań. Taki charakter ma niewątpliwie obowiązek wymiany cegły w murze elewacji, przemurowanie zniszczonej korony muru, odtworzenie gzymsu, remont całej więźby dachowej (wymiana istniejącego pokrycia dachowego na nowe z dachówki ceramicznej). Naruszono w ten sposób art. 49 ust. 1 u.o.z. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. W ocenie Sądu, organy nie mogą zobowiązywać skarżącej do prowadzenia takich prac w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. Przepis ten, co do zasady, nie umożliwia organom nałożenia na dysponenta zabytku obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających w istocie do odtworzenia zabytku (w całości lub w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru. Organy muszą szanować to, że wpis zabytku do rejestru nastąpił w jego określonym stanie zachowania i poprzez uprawnienia płynące z art. 49 ust. 1 u.o.z. nie mogą wymagać odtworzenia zabytku w jego pierwotnym kształcie. Stanowiłoby to zachwianie równowagi na linii państwo – właściciel zabytku, które to podmioty są współodpowiedzialne (choć w różny sposób i w różnym zakresie) za dany zabytek. Zaskarżona decyzja wykracza poza dyspozycję art. 49 ust. 1 u.o.z., czyli prac konserwatorskich i robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, ponieważ wykaz prac objętych decyzją wskazuje, że należy częściowo zakwalifikować je jako stricte odbudowę (odtworzenie) zniszczonego zabytku i doprowadzenie go do stanu sprzed wpisu do rejestru. 6.3. Rozstrzygając sprawę tego rodzaju jak niniejsza organy mają więc obowiązek zebrać dowody na okoliczność stanu zabytku i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych, tak aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie. Obowiązki nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. powinny być bowiem rzeczywistymi działaniami mającymi na celu ratowanie zagrożonego obiektu – tj. zahamowania jego dalszej degradacji, nie zaś działaniami mającymi na celu odtworzenie zabytku na koszt jego właściciela. Wieloletnia bezczynność właściwych organów w zakresie objęcia zabytku ochroną konserwatorską nie może być rekompensowana obciążaniem właściciela zabytku obowiązkami, które będą w istocie prowadzić do przywrócenia chronionego obiektu do stanu sprzed daty jego wpisu do rejestru i w całości go obciążać kosztami takiej operacji. Zdaniem Sądu, sens art. 49 ust. 1 u.o.z. bez wątpienia polega na możliwości przymuszenia dysponenta zabytku do przeprowadzenia w określonym terminie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku (definiowanych wprost w u.o.z. oraz na podstawie odesłania do Prawa budowlanego) jednakże wtedy, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie jego (dalszym) zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem w porównaniu do stanu w jakim znajdował się zabytek w momencie jego wpisu do rejestru. Sąd podważył zatem stanowisko Ministra co do tego, że art. 49 ust. 1 u.o.z. mógł w tej sprawie znaleźć pełne zastosowanie. Nie wykluczając definitywnie możliwości nałożenia na dysponenta zabytku określonych obowiązków nawet wówczas, gdy zabytek został wpisany do rejestru już po tym jak jego stan uległ pogorszeniu, Sąd wskazuje że organ w tym względzie powinien był szczególnie starannie ustalić i odnieść się do stanu zachowania zabytku zastanego w momencie jego wpisu do rejestru oraz powiązać nakładane obowiązki z potrzebą i niezbędnością wykonania konkretnych prac lub robót ze względu na zagrożenie dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. 6.4. W niniejszej sprawie organy potraktowały istotne okoliczności sprawy, jak i materiał dowodowy jednostronnie przyjmując, że całość nałożonych obowiązków mieści się bez wątpienia w hipotezie art. 49 ust. 1 u.o.z. Tymczasem w sprawie w ogóle nie przeprowadzono analizy ani nie uzasadniono tego, które z nałożonych obowiązków należy traktować jako zmierzające do zabezpieczenia zabytku przed jego dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem (względem stanu z daty wpisu do rejestru), jak wymaga tego prawidłowo zinterpretowany art. 49 ust. 1 u.o.z. W szczególności brak jest odniesienia tych obowiązków do stanu zabytku jaki istniał w momencie jego wpisu do rejestru (tu organ milczy przyjmując niejako za oczywiste to, że ma do czynienia z zabytkiem w stanie, w jakim istniał on przed wpisem, a nawet pierwotnie). Jak już jednak wskazano, Sąd nie wyklucza tego, że na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. można w pewnych wyjątkowych sytuacjach nałożyć na właściciela zabytku nieruchomego tego rodzaju obowiązki, które odnosić się będą do stanu sprzed jego wpisu do rejestru. Wynika to z zawartej we wskazanym przepisie reguły ochrony i niepogarszania stanu zachowania zabytku wpisanego do rejestru. Każda tego rodzaju ingerencja w prawa właściciela (dysponenta zabytku) wymaga jednak bardzo szczegółowego odniesienia i uzasadnienia, stanowi bowiem istotną i dolegliwą ingerencję w prawa danej jednostki (tak w sferze właścicielskiej, jak i w sferze finansowej). Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2273/20). 6.5. Należy podkreślić, że zabytek nieruchomy dopiero z momentem wpisu podlega ochronie konserwatorskiej, co powoduje konieczność utrzymywania go w należytym stanie technicznym wymagającym podejmowania czynności i wykonywania robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie jego wartości chronionej. Zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 1 u.o.z. jest bowiem ochrona zabytków i sprawowanie nad nimi opieki bez względu na stan ich zachowania. Nie oznacza to jednak przerzucenia w całości obowiązku dbania o zabytek na jego właściciela, tym bardziej jeżeli dany obiekt formalnie "staje się zabytkiem" w określonych okolicznościach faktycznych i przy jego określonym stanie zachowania, co organ następnie pomija, nakładając daleko idące obowiązki, które zrównać należy z nakazem odbudowy zabytku. Jeżeli ponadto zabytek korzystał z innego rodzaju ochrony prawnej jeszcze przed dokonaniem wpisu do rejestru zabytków, to obowiązkiem organu było odniesienie się do tego, czy takie formy ochrony uzasadniały nałożenie obowiązków wynikających z art. 49 ust. 1 u.o.z. 6.7. Sąd wyjaśnia ponadto, że nie każdy obiekt nieruchomy wpisany do rejestru zabytków, którego remont wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 1140/93) lub dotknięty tzw. "śmiercią techniczną" (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 906/00) w każdym przypadku może być przedmiotem nakazów z art. 49 ust. 1 u.o.z. Trudno oczekiwać od właściciela zabytku, aby zakres robót budowlanych nakazanych przez organ sprowadzał się w istocie do pełnej rekonstrukcji (odbudowy) zniszczonego zabytku. Skoro w art. 49 ust. 1 u.o.z. ustawodawca mówi o konieczności przeprowadzenia prac lub robót w celu ochrony zabytku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie zabytku już nastąpiło, zwłaszcza ze względu na wieloletnie zaniedbania nie tylko ze strony właściciela zabytku ale także organu ochrony konserwatorskiej, którego działania kontrolne i nakazowe są zdecydowanie spóźnione (nie wiadomo, czy wpis do rejestru i ścisła ochrona konserwatorska nastąpiły dopiero po znacznym uszkodzeniu zabytku). W tym kontekście jako istotne dla możliwości wydania nakazu z art. 49 ust. 1 u.o.z. jawi się ogólny stan spornego obiektu oraz stopień zaawansowania degradacji jego substancji budowlanej. Nakazy oparte o ww. przepis muszą bowiem nie tylko być adekwatnymi środkami do celu omówionego wyżej, ale również muszą obiektywnie technicznie nadawać się do wykonania. Dlatego ustalając zakres obowiązków nakładanych w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. należy również odnieść się do stanu technicznego tego obiektu budowlanego, weryfikując, czy przeprowadzenie "niezbędnych" robót budowlanych rzeczywiście uchroni zabytek od dalszej degradacji czy też w istocie będzie polegało na budowie nowego obiektu budowlanego o cechach zabytku, który już doznał "śmierci technicznej". Dlatego też orzekające w sprawie organy muszą dokonać dokładnej analizy stanu technicznego zabytku, aby nakładane obowiązki rzeczywiście służyły celowi ustawy. Wezmą zatem pod uwagę nie tylko dokumentację przedłożoną w tym zakresie dotychczas przez stronę, lecz w razie potrzeby przeprowadzą inne czynności dowodowe w celu ustalenia aktualnego stanu tego obiektu. 6.8. Z uwagi na powyższe, zwłaszcza brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego co do zakresu ochrony zabytku na skutek jego uszkodzenia, występującego po dokonaniu wpisu do rejestru oraz ze względu na nałożenie na stronę – bez uzasadnienia – obowiązku odtworzenia zabytku, organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Niedokonana ocena stanu faktycznego sprawy i możliwości zastosowania rozwiązań prawnych przewidzianych w u.o.z. stanowi z kolei naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 49 ust. 1 u.o.z. 6.9. Ponownie rozpoznając sprawę, orzekające organy dokonają zatem ustaleń co do stanu zabytku w dacie jego wpisu do rejestru, jak również ogólnego stanu technicznego tego obiektu budowlanego. Ustalając ewentualny zakres obowiązków w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. ograniczą się tylko do takich prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, które są niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, odstępując od nakazu wykonania prac polegających na odtworzeniu zabytku. 7. Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. 7.1. Sąd miał na uwadze, że strona skarżąca określiła zakres zaskarżenia tej decyzji jako "w części", tj. w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji oraz w części, w jakiej wyznacza nowy termin realizacji nakazu do dnia 31 grudnia 2025 r. Oznacza to jednak, że poza zakresem zaskarżenia znalazło się wyłącznie określenie adresata decyzji, którego Sąd nie zakwestionował. Kontroli sądowej poddano jednak zasadniczą część tego rozstrzygnięcia, tj. zakres nałożonych obowiązków i termin ich wykonania. Zdaniem Sądu optymalnym było zatem uchylenie ww. decyzji w całości, albowiem – pomimo tego – w świetle art. 153 p.p.s.a. orzekające organy nie będą dokonywały odmiennego określenia adresata nakładanych obowiązków (o ile oczywiście nie dojdzie do zmiany stanu faktycznego lub stanu prawnego w tym zakresie). Dzięki temu, strona skarżąca będzie mogła po raz pierwszy samodzielnie wziąć udział w postępowaniu administracyjnym w obu instancjach, skoro w kontrolowanym postępowaniu weszła w prawa i obowiązki strony dopiero po wydaniu decyzji przez WKZ. Takie rozstrzygnięcie Sądu służy zatem również pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego względem strony. 7.2. Na zakończenie Sąd wyjaśnia jeszcze, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w kontrolowanym postępowaniu nie można było określić obowiązku/zasadności rozbiórki spornego obiektu. Jak wynika z art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie wystąpienia przez właściciela z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej może być wydana po uzyskaniu decyzji o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Także w świetle art. 67 ust. 1 i 2 u.o.z., nawet w przypadku, w którym obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego nie może wydać nakazu rozbiórki, jeżeli obiekt ten jest wpisany do rejestru zabytków. Wobec tego, jeżeli strona skarżąca uważa, że sporny obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, może wystąpić z wnioskiem o skreślenie tego zabytku z rejestru (art. 13 u.o.z.). Rozpoznanie tego wniosku wymaga jednak przeprowadzenia zupełnie odrębnego postępowania administracyjnego, a Sąd w niniejszej sprawie nie formułuje żadnych postulatów ani ocen dotyczących zasadności takie działania strony i organów ochrony zabytków, poprzestając na wskazaniu możliwych form ochrony prawnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.