VII SA/Wa 635/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. (nr [...]), działając na podstawie art. 97 § 2 kpa w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98., poz. 1071 ze zm.), dalej kpa - podjął, na wniosek J. Ł., zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia odwołania J. Ł. od decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2007r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Ł. pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...], [...], we wsi Ł., gm. P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor w dniu 20 grudnia 2007r. dostarczył mapę zasadniczą do celów projektowych przyjętą w dniu 25 maja 2006r. do zasobów geodezyjnych pod nr [...], na podstawie której został sporządzony projekt zagospodarowania. Na mapie znajduje się adnotacja uprawnionego geodety T. R. - wyznaczonego do dokonania rozgraniczenia między nieruchomością o nr ew. [...] należącą do inwestora oraz działką nr ew. [...] należącą do J. Ł. - z której jednoznacznie wynika, że granica jest zgodna (położona w tym samym miejscu) z granicą wg. dokonanego uprzednio rozgraniczenia między ww. działkami. Powyższe oznacza, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Zażalenie na to rozstrzygnięcie złożył J. Ł., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i 97 § 2 kpa poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że postępowanie rozgraniczeniowe w tej sprawie toczy się przed Sądem Rejonowym w S. (sygn. akt [...]) zatem organ nietrafnie podjął zawieszone postępowanie. Ponadto, z przedstawionej przez inwestora mapy zasadniczej do celów projektowych nie wynika, że granica jest zgodna z granicą wg dokonanego uprzednio rozgraniczenia między działkami [...] i [...]. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone i toczy się przed Sądem Rejonowym, to tylko ten organ ma prawo ustalić, w chwili obecnej, przebieg właściwej granicy między ww. działkami. J. Ł. podkreślił, że na administracyjnym etapie postępowania rozgraniczeniowego została sporządzona przez biegłego geodetę opinia, w której biegły wskazał dwie granice między działkami [...] i [...]. Granicę wg wskazań J. Ł. (oznaczono kolorem czerwonym) oraz granicę wg ewidencji gruntów (oznaczono kolorem czarnym), która przebiega ok. 2,1 Om na korzyść J. Ł., co powoduje, że inwestor wybudował podmurówkę pod budynek gospodarczy na działce J. Ł. tj. z naruszeniem prawa własności oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie ustąpiły zatem przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia J. Ł. - uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. w całości i odmówił podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że postępowanie rozgraniczeniowe przez Sądem Rejonowym w S. jest w toku, nie odpadła zatem przyczyna zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania w sprawie odwołania J. Ł. od decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2007r. Dostarczona przez stronę mapa zasadnicza do celów projektowych, w opisanej sytuacji, nie może stanowić podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. Skargę na ww. postanowienie złożył J. Ł., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 4, 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 8, 97 § 1 pkt 4 oraz art. 92 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie istnienia zagadnienia wstępnego. W motywach skargi J. Ł. wskazał, że zgodnie z projektem planowany budynek gospodarczy usytuowany jest wyłącznie w obrębie działek inwestora, co potwierdził geodeta. Nadto, postępowanie przed Sądem Rejonowym toczy się tylko dlatego, że skarżący uważa, że wschodnia granica działki nr [...], wskazana na mapach geodezyjnych powinna być przedłużeniem granicy działki nr [...], co oznacza, że działka nr [...] powinna być szersza. Natomiast J. Ł. nie rości sobie żadnych pretensji do przebiegu ww. granicy. Poza tym, żaden przepis ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wyniku postępowania organu jednostki samorządu terytorialnego, czy sądu w przedmiocie granic. Skarżący nadmienił, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego inwestorowi, który spełnia wymagania przewidziane ww. ustawie, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz aktualną mapę zasadniczą, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy uznając, że złożona mapa nie może stanowić podstawy do podjęcia postępowania oraz wskazując na toczące się przed Sądem postępowanie rozgraniczeniowe, żąda spełnienia dodatkowych warunków i uniemożliwia wydanie prawomocnego pozwolenia budowlanego, naruszając rażąco art. 4 Prawa budowlanego. Skarżący dodał, że ponieważ postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w S. dotyczy części działki, na której budynek nie będzie zlokalizowany, a J. Ł. nie kwestionuje przebiegu granic, który wynika z map geodezyjnych, to zagadnienia wstępnego, na które powołuje się organ II instancji, nie można uznać za powód zawieszenia czynności administracyjnych. W przeciwnym razie doszłoby do ograniczenia swobodnego dysponowania własnością w sytuacji, gdy stan prawny działki jest uregulowany i nie budzi zastrzeżeń. Ponadto, J. Ł. zgodził się na wybudowanie budynku w granicy działki, składając notarialne oświadczenie poprzedniemu właścicielowi działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę złożył również J. Ł., argumentując jak w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu {art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zw. dalej ppsa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. i odmawiające podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. W ocenie organu odwoławczego, toczące się przed Sądem Rejonowym w S. postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek [...] i [...] stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w przedmiocie rozpatrzenia odwołania właściciela działki sąsiedniej - J. Ł. od decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Ł. pozwolenia na budowę -rozbudowę budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...], [...]. Rozważyć zatem należało, czy rozpatrzenie odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zależy od uprzedniego rozpoznania przez Sąd Rejonowy sprawy o rozgraniczenie, a zatem czy rozpoznanie to stanowi zagadnienie wstępne. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, zwanego również prejudycjalnym, rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). W judykaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o sytuację, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., I SA 2314/00, LEX nr 55746) Podkreślić przy tym należy, że samo stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem wynik postępowania o rozgraniczenie działek nr [...] i [...], toczącego się przed Sądem Rejonowym w S., w sprawie [...], choć pozostaje w związku ze sprawą wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego, to jednak nie można uznać, że jest to związek bezpośredni, to jest taki, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania złożonego od ww. decyzji. Organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z nowym brzmieniem ww. przepisu obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musi zatem wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.). Wystarczy, jeśli złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, takie oświadczenie zostało złożone przez J. Ł., pod rygorem odpowiedzialności karnej. Do wniosku dołączono również pozostałe wymagane prawem dokumenty. W konsekwencji, zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, to jest w sytuacji spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, Starosta S. nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nie dopuszcza bowiem jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia (por wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2005r. VII SA/Wa 1364/04, LEX nr 169424). W związku z powyższym, nie można było za zasadne uznać stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, bowiem rozstrzygnięcie sądu powszechnego - w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - nie stanowi prejudykatu w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia budowlanego, w sytuacji złożenia przez inwestora niewadliwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rzeczą organu odwoławczego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.