VII SA/Wa 64/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...], Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 155 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o zmianę ostatecznej decyzji ww. organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania określonych robót budowlanych w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia w związku z nieodpowiednim stanem technicznym wieży ciśnień nr [...], na działkach o nr [...] obr. [...], odmawiającą zmiany ww. decyzji. Organ wyjaśnił, że zastosowanie art. 155 K.p.a. jest możliwe, gdy łącznie spełnione zostaną następujące warunki: decyzja musi przyznawać prawo (nabycie prawa obejmuje również nałożenie obowiązków), strona musi wyrazić zgodę na jej uchylenie lub zmianę, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, za zmianą lub uchyleniem musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Jeżeli chodzi o słuszny interes strony, to pojęcie które nie obejmuje każdego interesu strony, ale musi być to interes obiektywnie słuszny a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Zmiana decyzji ze względu na interes strony musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel jaki ma osiągnąć. Obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez Zobowiązaną, terminu wykonania nakazanych czynności. Art. 66 i art. 67 ustawy Prawo budowlane stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz wręcz statuuje obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa. Z art. 66 jak również art. 67 ustawy Prawo budowlane wynika jednoznacznie obowiązek każdorazowego określenia przez organ terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie tych przepisów. Uchylenie lub zmiana decyzji, w powołaniu art. 155 K.p.a., może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym pozwala na uznaniowość decyzyjną organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zmiana terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 czy art. 67 ustawy Prawo budowlane, w trybie art. 155 K.p.a., jest możliwa i należy do uznania organu. Dalej wskazał, że w ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego (inż. R N) stanu technicznego budowli wieży ciśnień, w pkt. 4 Wnioski i zalecenia, podpunkt 6 odnotowano: należy sformułować zalecenie niezwłocznego rozebrania wieży, ponieważ stwarza ona zagrożenie bezpieczeństwa, którego nie sposób wyeliminować żadnymi środkami. Do czasu przystąpienia do robót rozbiórkowych dostąp do obiektu osób trzecich należy uniemożliwić. W ocenie organu odwoławczego trzymiesięczny termin usunięcia zagrożenia - demontażu osypującej się obudowy zbiornika i ciachu wieży ciśnień, przy zachowaniu należytej staranności, był realny. Wskazał jednocześnie, że stanowisko podnoszone we wniosku i odwołaniu - "nierzetelności" wykonawcy i konieczności jego zmiany (co było powodem niewykonania w terminie obowiązku), w aspekcie zagrożenia bezpieczeństwa, nie może być uznane za argument, że występuje w sprawie interes społeczny, czy słuszny interes strony. Ponadto organ podniósł - mając na uwadze zawarty w art. 155 K.p.a. interes społeczny lub słuszny interes strony, że słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Odpowiadając na zarzuty odwołania, organ zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że art. 66 i art. 67 Prawo budowlane, stanowi element uznaniowy decyzji, należy więc, co do zasady, dopuścić możliwość zmiany decyzji w tym zakresie, w trybie art. 155 K.p.a. Natomiast fakt zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich obliguje organ do zobowiązania właściciela obiektu budowlanego do niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa, co w niniejszej sprawie wyklucza prolongatę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Skargę do na ww. rozstrzygnięcie złożyła spółka [...] Spółka Akcyjna w [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego mającego wpływ na wynik sprawy i wniesiono m.in. o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Skarżąca wskazała, w szczególności na naruszenie art. 67 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 kpa, podnosząc, że decyzja nakazująca właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu powinna m.in. określać technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia. Ponadto termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki. Z ww. przepisów nie wynika, aby organ był ograniczony terminem zakończenia robót rozbiórkowych, poza technicznie uzasadnionymi przesłankami. Dlatego argumentacja organu I instancji przedstawiona w uzasadnieniu co do kwestii niemożności zmiany terminu zakończenia robót rozbiórkowych stoi w jawnej opozycji z przywołanymi powyżej argumentami, jest ewidentnym naruszeniem przywołanego powyżej przepisu. Argumentację skarżącego w tym zakresie podzielił również organ II instancji. Dalej skarżąca podniosła, że wyłoniony w przetargu wykonawca okazał się nierzetelny i skarżący odstąpił od umowy. Konsekwencją powyższego była konieczność przeprowadzenia nowego postępowania przetargowego i wyłonienia kolejnego wykonawcy robót rozbiórkowych. Powyższe okoliczności (obiektywne, niezawinione przez skarżącego) wydają się uzasadniać, iż wniosek skarżącego o przedłużenie terminu zakończenia robót rozbiórkowych był słuszny i zasługiwał na akceptację. Działania skarżącego miały wyłącznie na celu rzetelne i prawidłowe wykonanie nakazanych robót zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji posłużyć miało usunięciu istniejącego niebezpieczeństwa. Organ I instancji nie odniósł się do powyższego faktu. Również organ II instancji poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż "fakt zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich obliguje organ do zobowiązania właściciela obiektu budowlanego do niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa, co w niniejszej sprawie wyklucza prolongatę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją". Powyższe działania organów przeczą zapisom dotyczącym zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, a następnie wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu tego materiału. Skarżąca dodała, iż przeprowadziła nowe postępowanie przetargowe, które wyłoniło kolejnego wykonawcę robót. Z nowym wykonawcą podpisano w dniu [...] października 2015 r. umowę. Roboty zakończono i odebrano dnia 10 grudnia 2015 r. O czynnościach związanych z wyłonieniem nowego wykonawcy poinformowano organ II instancji, który nie odniósł się w decyzji do powyższych okoliczności. W niniejszej sprawie organy powołując się na interes społeczny tj. usuniecie niebezpieczeństwa pominął w zupełności to, iż również w interesie skarżącego, ale i w interesie społecznym jest rzetelne wykonanie robót rozbiórkowych co służy usunięciu istniejącego niebezpieczeństwa. Zdaniem skarżącego decyzje obu organów administracji nie czynią zadość temu obowiązkowi. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, ze zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w przypadku stwierdzenia, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przepis ten stanowił podstawę do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]. Przepis ten obliguje organ do wydania decyzji w przypadku stwierdzenia okoliczności w nim wskazanych. W przedmiotowej sprawie ocenie organów podlegało więc to, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w części dotyczącej terminu wykonania określonych robót budowlanych w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia w związku z nieodpowiednim stanem technicznym ww. wieży ciśnień nr [...]. Sąd stoi na stanowisku, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W przypadku zaistnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie właściwy organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Powyższe oznacza, iż organ ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w tym przepisie, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec powyższego, uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie zauważyć należy, iż nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Tym samym, przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1402/07, Lex nr 526051). Należy jednak zauważyć, że choć decyzja wydana na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, to już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że o ile zmiana decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna o tyle - co do zasady - istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r.- sygn. akt III SA 1195/01 (LEX nr 137821), zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji trafnie uznały, że interes społeczny przemawia za tym, aby nałożony na skarżącą obowiązek został wykonany w terminie wskazanym w decyzji. Organ uzasadniając swoje stanowisko słusznie wykazuje pierwszeństwo interesu społecznego jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa, którego nie można wyeliminować w inny sposób niż poprzez wykonanie nakazanych czynności. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w o opinii rzeczoznawcy budowlanego (inż. R N), w której autor wskazuje, że należy sformułować zalecenie niezwłocznego rozebrania wieży, ponieważ stwarza ona zagrożenie bezpieczeństwa, którego nie sposób wyeliminować żadnymi środkami. Do czasu przystąpienia do robót rozbiórkowych dostąp do obiektu osób trzecich należy uniemożliwić. Z opinii wynika zatem, by nakazane czynności - demontaż osypującej się obudowy zbiornika i dachu wieży ciśnień, zostały wykonane niezwłocznie. W powyższym kontekście należało podzielić stanowisko organów, iż interes społeczny w tej sprawie jest na tyle ważny, że stanowisko podnoszone w skardze, a wcześniej w odwołaniu - "nierzetelności" wykonawcy, w aspekcie zagrożenia bezpieczeństwa, nie może być uznane za wystarczający argument, przemawiający za słusznym interesem strony. Powyższe uniemożliwia zastosowanie art. 155 k.p.a. i przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Zmiana polegająca na przedłużeniu terminu na wykonanie prac określonych w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. spowodowałoby przedłużanie stanu zagrożenia życia i stwarzało realną możliwość spowodowania katastrofy budowlanej, a zatem stanu naruszającego przepisy prawa budowlanego. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca prawidłowo zastosowały przepisy prawa. Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona odpowiada prawu. Organ nie mógł bowiem, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, uwzględnić wniosku strony o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminu. W świetle powyższego zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a biorąc pod uwagę, że Sąd nie doszukał się takich naruszeń prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia - skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.