VII SA/Wa 640/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193), zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., obciążył "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotą 48,00 zł (słownie: czterdzieści osiem złotych) za czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono niezgodności z przepisami prawa żywnościowego w piekarni "W." przy ul. [...] w K., należącej do "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu żądania strony "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dnia [...] maja 2009 r. i [...] czerwca 2009 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. przeprowadzili w ramach nadzoru sanitarnego kontrolę sanitarną w piekarni, należącej do spółki "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K. W czasie kontroli stwierdzono uchybienia sanitarno-techniczne, w konsekwencji czego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], obciążającą spółkę "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K. opłatą w kwocie 48 zł za czynności związane z wydaniem decyzji w sprawie nieprzestrzegania wymagań higienicznych w piekarni. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. stwierdził nieistnienie ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], gdyż w sentencji decyzji organ nie przywołał wszystkich przepisów, stanowiących podstawę prawną do jej wydania. Następnie w dniu [...] września 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał ponowną decyzję nr [...], obciążającą stronę opłatą w kwocie 48 zł za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w dniach 12 maja 2009 r. i 1 czerwca 2009 r. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., żądanie strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zasadne, ponieważ Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W., wydając decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...], prawidłowo powołał przepisy prawa. Organ wyjaśnił, iż zarządzenie Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zostało wydane na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 5 Statutu Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a więc zgodnie z przepisami prawa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. stwierdził, że powyższe zarządzenie jako wewnętrzny akt administracyjny zostało prawidłowo przywołane w podstawie prawnej wydanej decyzji, gdyż na jego podstawie została naliczona opłata za czynności, związane z przeprowadzoną kontrolą. Zdaniem organu I instancji, decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...], jak i postępowanie, w którym ją wydano, nie są obarczone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, opz. 851 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania spółki "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił argumentację strony, że wewnętrzne zarządzenie Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. nie może być podstawą prawną decyzji administracyjnej. Podał, iż decyzje administracyjne mogą być wydawane wyłącznie na podstawie aktów prawa powszechnie obowiązującego, do których – zgodnie z art. 87 Konstytucji RP – nie należą wewnętrzne zarządzenia, podejmowane w ramach administracji publicznej. Zatem, powołanie w sentencji kontrolowanej decyzji jako jej podstawy prawnej zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] niewątpliwie stanowi wadę procesową tej decyzji, co jednak nie przesądza o istnieniu przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Sanitarny nie zgodził się jednak ze stwierdzeniem strony, aby kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podkreślił, że podstawę taką stanowił przede wszystkim przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym podmioty działające na rynku spożywczym, podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowej kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Podstawę taką stanowiły ponadto – w odniesieniu do ustalania wysokości opłat – przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193). Organ zauważył również, że z dniem 9 czerwca 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656), które określiło m.in. stawki opłat za czynności kontrolne w zakresie spełniania przez podmiot działający na rynku spożywczym obowiązujących wymagań higienicznych. Rozporządzenie to określiło stawki opłat za czynności kontrolne w zakładach spożywczych i zastąpiło ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że zarówno obowiązek ponoszenia opłat za czynności kontrolne przez podmioty działające na rynku spożywczym, jak również stawki tych opłat bądź sposób ich ustalania, miały podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zarówno w ustawie, jak i rozporządzeniu Ministra Zdrowia, mających charakter aktów powszechnie obowiązujących. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sytuacji wydania jej bez podstawy prawnej w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca spółka podniosła, iż powołane przez organ II instancji rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. weszło w życie po dniu rozpoczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku którego stwierdzono uchybienia, warunkujące nałożenie na stronę opłaty, zgodnie z art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja jako podstawę prawną powołuje natomiast rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. oraz zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. Akty te nie określają stawki za godzinę pracy pracownika w tej samej wysokości, co rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. W ocenie strony skarżącej, w związku z treścią art. 217 Konstytucji, nie tylko dopuszczalność nałożenia danin publicznych, ale także przedmiot opodatkowania i stawki podatkowe powinny być określone w ustawie. Z tych przyczyn, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...], obciążającej "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotą 48,00 zł (słownie: czterdzieści osiem złotych) za czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono niezgodności z przepisami prawa żywnościowego w piekarni "W." przy ul. [...] w K., należącej do "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie budzi wątpliwości Sądu, że podstawa prawna kwestionowanej decyzji istnieje i jest nią art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.), natomiast nałożona opłata nie jest ani podatkiem, ani daniną publiczną. Niemniej jednak, organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionowana decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2009 r. w podstawie prawnej - oprócz art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - powołuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193), które jest aktem wykonawczym do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.), a nie do art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, czego nie dostrzegły organy orzekające. Należy zauważyć, iż przepis art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnia właściwy organ do nałożenia opłaty tylko w sytuacji naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez jednostkę zobowiązaną do jej przestrzegania. Na podstawie zaś art. 75 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656), które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2009 r., a więc w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji już obowiązywało. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające - mając powyższe na uwadze - ustalą, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa, czy nałożona opłata jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami, w tym - z regulacją zawartą w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności i czy ewentualne naruszenie przepisów nosi charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jest to naruszenie przepisu prawnego o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób oczywisty. Rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie normy prawnej, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/2002). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie przesłanki nieważnościowej musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 544/05). Przypomnieć należy również, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa, polegająca na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę; - charakter przepisu, który został naruszony; - racje ekonomiczne lub gospodarcze. Powyższe powoduje, że skutki, które wywołuje decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r., II OSK 257/08 nie publ., wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, ONS 1994, nr 3 poz. 36). Dopiero więc ustalenie, iż występują łącznie trzy wymienione przesłanki, daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 ww. ustawy.