VII SA/Wa 641/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2012 r. sprawy ze skargi H.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H.F. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez H.F. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. znak: [...] , wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 4 października 2010 r. H.F. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. znak: [...] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w postępowaniu administracyjnym za strony postępowania uznani zostali współwłaściciele działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] – Z.Ł. i M.Ł. i do osób tych kierowano korespondencję w sprawie. W trakcie równolegle prowadzonego postępowania, już na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, okazało się, że osoby te nie żyją, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wyroku Sądu kasacyjnego z 30 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 935/08. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. wniosku, w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję znak: [...] , którą na podstawie art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., znak: [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kwestionowana decyzja z [...] marca 2008 r. wydana została po rozpatrzeniu odwołania H.F. i utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2008 r. Nr [...] , zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2006 r. Nr [...] , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.K. pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo - usługowych wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazową; przyłączami: energetycznym, kablowym zalicznikowym, sanitarnym, wodociągowym, zjazdem z działki na ul. [...] , na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] 10 w [...] , zmienioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] . I dalej organ podał, że prawomocnym wyrokiem z [...] października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 336/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa oddalił skargę H.F. na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., znak: [...] . Ponieważ H.F. była stroną postępowania brak jest podstaw do uznania, że oddalenie skargi nastąpiło z przyczyn formalnych (tj. braku przymiotu strony) a nie merytorycznych. Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, organ wskazał przy tym, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ podał następnie, że analiza żądania zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności wykazała, iż wnioskodawczyni w swym podaniu wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przywołując treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz.1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), organ zaznaczył, że sąd administracyjny zobowiązany jest w każdym przypadku - nawet gdyby skutkowało to wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej - uwzględnić wady nieważnościowe badanej przez siebie decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.F. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. znak: [...] , to tym samym nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego jest całkowicie niedopuszczalne. Byłoby to bowiem równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś jest niedopuszczalne z punktu widzenia treści przepisu art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H.F. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podtrzymała swoje żądanie i podniosła, iż kwestionowana decyzja została skierowana do osób nie będących stronami, Z. i M.Ł. , albowiem osoby te zmarły jeszcze w latach 80-tych ubiegłego wieku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2011 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku H.F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji z [...] marca 2011 r. Odnosząc się zaś do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r. organ podniósł, iż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez cyt.: "skierowanie orzeczenia do osób nie będących stronami (...)", nie ma wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Merytoryczna weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. skarżąca - H.F. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osób zmarłych, Z. i M.Ł. , tj. osób, które utraciły przymiot strony. W uzasadnieniu skargi podniesiono i podkreślono w szczególności, że organ powołał się w sprawie na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z [...] października 2008 r., który oddalając skargę H.F. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. znak: [...] , nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Zważyć jednak należy, że fakty skutkujące nieważnością postępowania (tj. skierowanie orzeczenia do osób nie będących stronami – Z. i M.Ł. ), ujawnione zostały dopiero przed sądem odwoławczym, stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w momencie wyrokowania faktów tych nie badał, gdyż nie były mu one znane. Zostały one ujawnione dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego zwróciła się skarżąca powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i podnosząc, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. (którą kwestionuje), została doręczona osobom zmarłym, a okoliczność ta, tj. śmierci Z. i M.Ł. , ujawniona została przed Sądem kasacyjnym w sprawie powiązanej, co też zdeterminowało wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 935/08. Decyzja kwestionowana przez skarżącą z [...] marca 2008 r. wydana została w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę i co istotne – była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] (ze skargi H.F. ). Wyrokiem z [...] października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 336/08 Sąd oddalił skargę na ww. decyzję, a wyrok ten jest prawomocny od dnia 21 listopada 2008 r. W takich okolicznościach, Główny Inspektor po zapoznaniu się z treścią żądania skarżącej dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązany był dokonać wstępnego zbadania sprawy i ustalić w pierwszej kolejności, czy nie zachodzi przyczyna o charakterze przedmiotowym stanowiąca o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w ww. sprawie, a tkwiąca w prawomocnym wyroku dotyczącym kwestionowanej decyzji. Kwestia ta wprawdzie została dostrzeżona przez organ, ale -zdaniem Sądu- ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana tym zakresie jest wadliwa, bo nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy i w efekcie prowadzi do nieuprawnionego zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. Za punkt wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie należało przyjąć uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, w myśl której żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)." Jednocześnie w omawianej uchwale zaznaczono również, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu, albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. "Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". Zatem, kierując się wskazaną uchwałą NSA podnieść należy, iż w sprawie zachodziła konieczność zbadania, czy okoliczności podniesione przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., kontrolowanej przez Sąd i utrzymanej w mocy prawomocnym wyrokiem Sądu z [...] października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 336/08 (wobec oddalenia skargi H.F. ), były znane temu Sądowi w dacie orzekania i zostały objęte orzeczeniem Sądu (a tym samym, czy wskazany wyrok stanowi o niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego na żądanie skarżącej). To zaś wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, a w przypadku braku uzasadnienia - analizy dostępnych organowi i przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji (tak też w powyżej przywołanej uchwale). Takiego wyjaśnienia w sprawie zabrakło. Główny Inspektor poprzestał na stwierdzeniu, że skoro WSA w [...] nie będąc związany zarzutami skargi, oddalił skargę H.F. na ww. decyzję z [...] marca 2008 r., to tym samym nie dopatrzył się wydania tej decyzji z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością rozstrzygnięcia. Główny Inspektor nie wziął więc pod uwagę, że w niektórych sytuacjach wydanie wyroku prawomocnego nie stanowi o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ ten w efekcie nie analizował ani treści żądania o stwierdzenie nieważności, ani też nie zbadał, czy okoliczności przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności były Sądowi w [...] znane. Ustalenie tych okoliczności było wprawdzie utrudnione, albowiem żadna ze stron postępowania nie wniosła o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu z [...] października 2008 r. i wobec tego uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone. Niemniej w aktach sprawy znajdowała się skarga H.F. na ww. decyzję z [...] marca 2008 r. Nadto, z wniosku o stwierdzenie nieważności wynikało, iż opiera się on na okolicznościach ujawnionych dopiero na rozprawie przed NSA, w sprawie powiązanej, w której to zapadł wyrok Sądu kasacyjnego 30 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 935/08). We wniosku wskazano bowiem, iż w postępowaniu administracyjnym za strony postępowania uznano Z. i M.Ł. , zmarłych w latach 80-tych ubiegłego wieku (jak uściślono we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i do osób tych skierowano kwestionowaną decyzję, a to stanowi (jak wywiedziono) o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano też (i podtrzymano to w skardze), że okoliczność ta ujawniona została przed ww. Sądem kasacyjnym, a orzekając w sprawie Sąd I instancji okoliczności tej nie badał, gdyż nie była mu ona znana. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Główny Inspektor w sposób nieuprawniony orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o wówczas obowiązujący przepis art. 157 § 3 k.p.a. Powody, które wskazał nie świadczyły jeszcze o niedopuszczalności wszczęcia z przyczyn przedmiotowych postępowania nadzwyczajnego na wniosek skarżącej (a inne zaś nie były przez ten organ w sprawie analizowane). Prawomocny wyrok sądu stanowi przeszkodę natury przedmiotowej, ale nie w każdej sytuacji. Dlatego też należało w sposób bezsporny ustalić, czy taka sytuacja występuje w tym przypadku, a tego nie uczyniono. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że poza rozważaniami Sądu orzekającego w dniu [...] października 2008 r. o prawidłowości decyzji z [...] marca 2008 r. mogła pozostać kwestia skierowania tej decyzji do Z. i M.Ł. , zmarłych przed lub w trakcie postępowania, o czym jednak wiedzy Sąd mógł nie posiadać (bo i akta administracyjne sprawy nie zawierały żadnej informacji w tej kwestii). Tym samym, prawomocny wyrok Sądu z [...] października 2008 r. nie mógł stanowić przeszkody do wszczęcia postępowania merytorycznie badającego wystąpienie przesłanki nieważnościowej, w związku z okolicznością wskazaną przez skarżącą we wniosku. Na koniec, zaznaczyć trzeba, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie obu decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy