II OSK 935/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 889/07 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz H. F. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2007 r. nr IF.I.1G/7119/1-111/07 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Lubelski po rozpoznaniu odwołania I. G. i M. G. utrzymał w mocy wydaną po wznowieniu postępowania decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo - usługowych wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazową oraz przyłączami: energetycznym, kablowo-zalicznikowym, kanalizacji sanitarnej, wodociągowym i zjazdem na działce nr [...] przy ul. [...] 10 w Lublinie, stwierdzając jednocześnie, że w razie uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja taka sama. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek I. G. i M. G.. Organ I instancji stwierdził, że I. G. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a., ale jednocześnie organ nie znalazł podstaw do uchylenia tego pozwolenia. Organ przed wydaniem decyzji odmownej ponownie dokonał oceny zebranych dowodów i stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] września 2004 r. ustalającą warunki realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w Lublinie dwukondygnacyjnego kompleksu usługowo - handlowego. Dokumentacja została sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia fachowe i należące do właściwych izb zawodowych. Projekt zagospodarowania działki został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, obejmujący określenie granic działki, zawierający usytuowania projektowanych i istniejących budynków, układ komunikacyjny, wskazania charakterystycznych rzędnych i odległości projektowanych budynków. Organ potwierdził, że budynki zostały usytuowane zgodnie z wymaganiami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Organ I instancji nie zgodził się z zarzutem M. G., że decyzja została wydana w oparciu o fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), ponieważ nie przedłożono do akt sprawy prawomocnego orzeczenia sądowego ani innego uprawnionego organu potwierdzającego podnoszoną okoliczność. Organ stwierdził ponadto, że nie zachodzi również podnoszona we wniosku przesłanka wznowienia określona w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., czyli nowe okoliczności, nieznane organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Kwestia zacienienia budynku na działce nr 97 była bowiem badana w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę pod względem zgodności z § 13 i 60 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji stwierdził, że zarzuty odnoszą się w istocie do zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego inną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., następnie uchyloną przez organ odwoławczy. Wyjaśnił ponadto, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki uzasadniały okoliczności wskazane w § 12 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Stwierdził, że nie było możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, ani w ust. 1 (3 m od granicy) ze względu na rozmiary działki inwestora nr [...]. Wojewoda Lubelski rozpoznając odwołanie stwierdził, że większość zarzutów dotyczy innego rozstrzygnięcia tj. decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] kwietnia 2007 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2006 r. m.in. w zakresie realizacji w budynku usługowo - handlowym zlokalizowanym w granicy działki dodatkowej trzeciej kondygnacji. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę Lubelskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., a więc wyeliminowana z obrotu, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z [...] lipca 2007 r. Zdaniem Wojewody Lubelskiego projektowany budynek nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia pomieszczenia w budynku I. G.. Między ramionami kąta 60 stopni wyznaczonymi w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego nie będzie znajdował się projektowany budynek w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Ponieważ wysokość przesłaniania wynosi 4,95 m (5,7 m - 0,75 m, tj. wysokość parapetu okna), a projektowany obiekt znajduje się w płaszczyźnie kąta w odległości ok. 8 m, nie zachodzi obawa uniemożliwienia naturalnego oświetlenia w budynku skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi H. F. uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (pkt 1) albo gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5), a także wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. organ nie może jednak uchylić decyzji pomimo istnienia podstaw wznowienia, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim przypadku organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że wskazywane we wniosku podstawy wznowienia postępowania, oparte na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., nie zachodzą. Jak wynika z załączonej dokumentacji, w świetle art. 35 Prawa budowlanego organ nie mógłby odmówić udzielenia J. K. pozwolenia na budowę, nawet gdyby I. G. brała udział w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś z wnioskiem w tej sprawie wystąpił w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami). W razie spełnienia powyższych wymagań właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). W tej sytuacji organ uprawniony był odmówić na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę z jednoczesnym stwierdzeniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. (art. 151 § 2 k.p.a.) Badając skargę Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że we wniosku o wznowienie wskazano wyraźnie na decyzję ostateczną z dnia [...] marca 2006 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku dwukondygnacyjnego. Natomiast właściciele działki sąsiedniej nr [...] w istocie przeciwni są podwyższeniu budynku o trzecią kondygnację, przewidzianą w projekcie zamiennym, będącym przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które - jak wynika z akt - nadal się toczy. Argumenty wskazywane we wniosku o wznowienie, dotyczące zacienienia ich działki wskutek zmiany projektu strony mogą zatem podnosić w postępowaniu, którego przedmiotem był projekt zamienny budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. F., zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a., przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2007 r., na skutek błędnego uznania, że w przypadku stwierdzenia we wznowionym postępowaniu, iż zostały przez inwestora złożone dokumenty wymagane przez art. 35 Prawa budowlanego, nie ma konieczności badania przez organ zgodności tej dokumentacji ze stanem rzeczywistym za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. W toku postępowania zarówno strona wnosząca o wznowienie postępowania, jak i strona skarżąca podnosiły, że okoliczności dotyczące usytuowania projektowanego budynku oraz jego oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie zostały opracowane na podstawie nieaktualnej mapy, która nie odzwierciedla aktualnego stanu na gruncie. Mapa ta jest wyłącznie mapą dla celów projektowych inwestora, nie uwzględnia wymiarów i dokładnych parametrów budynków na sąsiednich działkach, w tym dokładnego usytuowania okien. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz oględzin nieruchomości miałoby zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Tak wyznaczony zakres orzekania oznacza obowiązek badania przez Sąd drugiej instancji, czy nie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Istnienie którejkolwiek z przyczyn nieważności określonych w tym przepisie powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym było nieważne, a orzeczenie z tego powodu podlega obligatoryjnemu uchyleniu. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. K. pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo - usługowych wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz przyłączami i zjazdem na działce nr [...] przy ul. [...] w Lublinie za strony tego postępowania uznani zostali współwłaściciele działki nr ewid. [...] przy ul. [...] – Z. Ł. i M. Ł.. Osoby te zostały uznane również za strony wznowionego postępowania, a także w konsekwencji za uczestników na prawach strony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. Do osób tych zostały skierowane zawiadomienia o rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 30 stycznia 2008 r. i uznane przez skład orzekający jako prawidłowo doręczone. Zawiadomienia natomiast o rozprawie przed Sądem drugiej instancji zostały zwrócone z adnotacją, że adresaci nie żyją. Jak wynika z nadesłanych przez Urząd Stanu Cywilnego w Lublinie odpisów skróconych aktów zgonu, Sąd pierwszej instancji rozpoznał w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawę pomimo nieprawidłowego doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy uczestnikom postępowania. Zawiadomienia zostały bowiem wysłane do zmarłych - Z. Ł. i M. Ł.. W konsekwencji należy uznać, że rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie przeprowadzona została bez uprzedniego zawiadomienia następców prawnych Z. Ł. i M. Ł., co spowodowało pozbawienie ich możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Strona jest pozbawiona możliwości obrony swych praw, jeżeli nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, a skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte przed wydaniem wyroku (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 647/08 i z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 924/05). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że interes prawny wynikający z następstwa prawnego po byłych właścicielach działki nr ewid. 86 dawał podstawę do udziału spadkobierców Z. Ł. i M. Ł. w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji na prawach strony. Powyższa wada powodująca nieważność postępowania obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż pozbawienie strony możliwości obrony swych spraw powoduje, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie to podlega uchyleniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.