VII SA/Wa 641/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. R. i W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i W. R. pozwolenia na budowę budynku usługowego – pensjonatu na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt l lit. b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414, z późn. zm.), organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki m.in. z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr. 15, poz. 140, z póz. zm.- według stanu prawnego na dzień wydania pozwolenia na budowę, tj. w dniu 24.01.2000r.), stanowił, że dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemna zgoda jej właściciela. Treść przywołanego przepisu precyzuje przepis § 12 ust. 4 pkt 2 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, który określa odległość sytuowania budynku zwróconego w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną elewacją bez otworów. W związku z powyższym w sytuacji, o której mowa we wskazanym wyżej § 12 ust. 6, możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy jedynie ścianą bez otworów. Natomiast z projektu budowlanego zatwierdzonego weryfikowaną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].01.2000 r., wynika, iż budynek od północnej strony został zaplanowany na działce nr w. [...] w odległoścoii1,5 m od granicy z działką nr ew. [...] w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz w odległości 3 m od granicy z działką [...]. Jak wynika z akt sprawy inwestor uzyskał pisemną zgodę właściciela działki nr ew. [...] na powyższe usytuowanie, które jest także zgodne z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].12.1999 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotem inwestycji. Ponadto z projektu budowlanego wynika, iż wszystkie cztery elewacje zaprojektowanego budynku pensjonatu posiadają otwory okienne. W elewacji północnej zaplanowano dwa okna – w odległości 1,5 m od granicy działki nr ew. [...];w elewacji zachodniej cztery otwory okienne – w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz cztery otwory okienne w elewacji wschodniej- w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką. Organ odwoławczy podkreślił, także, że w toku postępowania odwoławczego uzupełniono dokumentację potwierdzającą uprawnienia projektantów – Z. Ż., który sporządził projekt zagospodarowania terenu i K. F., który opracował projekt budowlany ( decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego z dnia [...].10.1948r., Nr Ew. [...]; Decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego z dnia [...].04.1980 r., Nr Ew. [...]; decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego z dnia [...].10.1986r., Nr ew. [...]). Z analizy decyzji potwierdzających przygotowanie zawodowe w/w osób wynika, że Z. Ż. posiadał uprawnienia do sporządzenia projektów zagospodarowania terenu budynków inwentarskich i gospodarczych (Nr uprawnień [...]). Natomiast K. F., posiadał uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w zakresie rozwiązań konstrukcyjno- budowlanych do sporządzania projektów w budownictwie osób fizycznych, zaś w zakresie rozwiązań architektonicznych do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów budynków inwentarskich i gospodarczych (nr uprawnień [...]). Przedmiotowa inwestycja dotyczyła budynku usługowego – pensjonatu , mając na uwadze powyższe organ stwierdził ,ze projektanci – Z. Ż., który opracował projekt zagospodarowania terenu i K. F., który opracował projekt budowlany również w zakresie architektonicznym – nie posiadali wymaganych uprawnień budowlanych. Powyższe stanowi rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (wg stanu prawnego na dzień 24.01.2000 r.), zgodnie z którym właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdza wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto wniosek z dnia 21.01.2000 r. o wydanie pozwolenia na budowę wniósł Z. Ż. w imieniu W. R. , podczas gdy organ udzielił pozwolenia na budowę również M. R.. Załączone do w/w wniosku upoważnienie udzielone Z. Ż. przez W. R., nie obejmuje upoważnienia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przedmiotowej inwestycji. Powyższy brak wniosku M. R. stanowi rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłączenie temu kto złożył w tej sprawie wniosek. Organ, który udzielił pozwolenia na budowę naruszył także rażąco przepis art. 64 §2 kpa, poprzez rozpatrzenie wniosku z dnia 12.01.2000 r. bez prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa. Organ podał, że zgodnie z ugruntowany, orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno- gospodarcze (Wyrok NSA z dnia 31.10.2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07; wyrok NSA z dnia 17.07.2008r., sygn. akt II OSK 888/07; wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r, sygn. akt V SA 876/99; wyrok NSA z dnia 15.02.1999 r., sygn. akt II SA 1288/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.03.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 473/08). W rozpatrywanej sprawie naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich treść nie budzi wątpliwości. co zobowiązywało organ do uwzględnienia wniosku o stwierdzeniu nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i W. R.. Wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi: 1) naruszenie przepisu prawa procesowego – art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż wady tkwiące w decyzji Wójta Gminy [...] były rażące, w sytuacji gdy, nie miały one takiego charakteru, 2) naruszenie przepisu prawa procesowego – art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 12 stycznia 2000 r. został rozpatrzony bez prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa, podczas gdy pełnomocnictwo zostało udzielone prawidłowo, 3) naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 z późn. zm.) poprzez błędną interpretację. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Zgodnie przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – przywołanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami, co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych zasad, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna bowiem objęta nią decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym stanowiącym wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Od tej zasady ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest właśnie stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji postępowania nadzwyczajnego organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie bada czy objęta wnioskiem decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych taksatywnych w ww. przepisie art. 156 § 1 k.p.a., a także czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności jaki zainicjował postępowanie nadzorcze w rozpoznawanej sprawie zarzucał organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę rażące naruszenie prawa, a więc wskazywał na wystąpienie przesłanki wymienionej w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzja administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1993 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu prawnego. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona w bezpośrednim rozumieniu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli zatem dany przepis umożliwia rozbieżną jego interpretację nie można mówić o rażącym jego naruszeniu. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997, III SA 1425/96). W orzecznictwie podkreśla się również, iż naruszenie prawa jest rażące, gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Zatem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa najpierw należy stwierdzić naruszenie prawa, a potem ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję. Przy ocenie czy naruszenie prawa można ocenić jako rażące znaczenie będzie miał charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. W postępowaniu nadzorczym kontroli podlegała decyzja Wójta Gminy [...] wydana dnia [...] stycznia 2000 r. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wg jego treści na dzień wydania decyzji): przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza projekt zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Analizując treść ww. przepisu z którego w sposób jasny i jednoznaczny wynikają obowiązki organu, których spełnienia i ocena jest konieczna przed wydaniem rozstrzygnięcia – w ocenie Sądu słusznie organ uznał, iż kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Wójt Gminy [...] miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z między innymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustalić czy projekt budowlany przedstawiony przez inwestora, który ma być zatwierdzony rozstrzygnięciem organu został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Tych obowiązków Wójt nie wykonał, wydając decyzję, która zezwalała na realizację inwestycji, tj. z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z bezwzględnie obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12) odległości planowanego budynku od granicy działki inwestora winna wynosić 4 m, a mogła być zmniejszona do 3 m tylko wówczas, jeżeli w ścianie budynku od sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Jednocześnie przepis ten (§ 12 ust 6) stwierdził, że dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości miedzy projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Podnieść przy tym należy, iż przybliżenie budynku do granicy działki możliwe było jedynie ścianą tego budynku bez otworów, okiennych czy drzwiowych. Oceniane pozwolenie na budowę dopuściło natomiast rozbudowę obiektu skarżących w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] (od strony północnej), w odległości od 1,5 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 3 m od granicy z działki nr [...] – przy czym wszystkie, ze ścian zbliżonych do granic sąsiednich działek zawierały otwory okienne. Poza tym jak ustalił organ kontrolujący decyzję w postępowaniu nadzorczym – projekt budowlany został sporządzony przez osobę, która w dacie wydania decyzji nie posiadała koniecznych uprawnień budowlanych dla sporządzania projektów w zakresie architektonicznym, a także projekt zagospodarowania terenu sporządziła osoba bez koniecznych uprawnień. Wobec powyższych ustaleń, w ocenie Sądu – biorąc pod uwagę wagę naruszonych przepisów prawa i ich charakter jako przepisów bezwzględnie obowiązujących – organ prawidłowo uznał, że nie można zaakceptować wydanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę – jako decyzji podjętej przez organ praworządnego państwa prawa. W ocenie Sądu wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.