VII SA/Wa 647/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy VII SA/Wa 647/11 ze skargi B. N. na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w sprawie postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu wpis sądowy w kwocie 100 złotych. W dniu 2 listopada 2010 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) B. N. złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zw. dalej PPIS, [...] wniosek o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 27 ust. 2 i art. 27b ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, ze zm.), które miałoby na celu zobowiązanie M. W. sp. z o.o. do usunięcia z terenu Stacji Techniczno-Postojowej [...] drewnianych podkładów kolejowych zabezpieczonych silnie toksyczną i rakotwórczą substancją - olejem kreozotowym, oraz wstrzymanie produkcji lub wprowadzania do obrotu ww. substancji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w 2009 r. przed rozpoczęciem prac związanych z przebudową torowiska (głowicy SPT K.) na teren stacji dostarczono podkłady kolejowe drewniane zabezpieczone olejem kreozotowym, którego opary podczas ciepłych i upalnych dni samoczynnie uwalniają się, co jest przyczyną różnego rodzaju dolegliwości zdrowotnych u mieszkańców. Zaskarżonym pismem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], PPIS [...] stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania ww. przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a w związku z odczuwanymi przez wnioskodawcę uciążliwościami zapachowymi w okolicy ww. stacji, które mogą mieć wpływ na obniżenie komfortu życia, przysługuje mu prawo do wystąpienia o odszkodowanie na drodze powództwa cywilnego. W dniu 29 listopada 2010 r. B. N. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wobec braku reakcji organu na to wezwanie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. pismo z dnia [...] listopada 2010 r. W skardze skarżący wskazał, że organ wydając zaskarżone pismo dokonał władczego rozstrzygnięcia w sprawie, odmawiając wydania decyzji o żądanej treści. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że postępowanie z jego wniosku nadal toczy się przed organem, skarżący zaskarżył także bezczynność organu. Następnie w piśmie z dnia 3 stycznia 2011 r. skarżący wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji państwowej. W odpowiedzi na skargę PPIS [...] wniósł o oddalenie skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, oraz braku możliwości zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 28 listopada 2010 r. jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a także braku podstaw materialno-prawnych do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W związku pismem skarżącego 3 stycznia 2011 r. (precyzującym treść jego skargi) przedmiotowa skarga została potraktowana przez Sąd wyłącznie jako skarga na akt administracyjny. Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn formalnych, ponieważ w ocenie Sądu jej przedmiotem jest decyzja pierwszej instancji, od której winno przysługiwać stronie odwołanie do organu wyższego stopnia. Dopiero po wyczerpaniu trybu odwoławczego, na podstawie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że PPIS [...] w związku z licznymi interwencjami osób fizycznych i instytucji wszczął i prowadził postępowanie administracyjne, które miało na celu ustalenie higieny środowiska, tj. czystości powietrza atmosferycznego w rejonie ww. stacji metra warszawskiego, z uwagi na podnoszone we wnioskach uciążliwości zapachowe. Uciążliwości te wystąpiły w związku z wykorzystywanymi przy przebudowie stacji drewnianych podkładów kolejowych nasączonych olejem kreozotowym. W postępowaniu tym przedmiotem ustaleń organu było także źródło pochodzenia ww. podkładów oraz to, czy ich nasączanie odbywa się zgodnie z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa unijnego. W przypadku stwierdzenia w tym zakresie ewentualnych nieprawidłowości, stosownie do treści m.in. art. 27 ust. 2 i art. 27b ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, PPIS [...] winien wydać stosowne rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ administracyjny w związku z dokonanymi w trakcie postępowania ustaleniami, w dniu 5 października 2010 r. wystosował dwa pisma znak: [...], w których poinformował, że nie znalazł obecnie podstaw do dalszych działań w tej sprawie. Z akt sprawy nie wynika by PPIS [...] w tej sprawie wydał jakichkolwiek innych rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnych, które w sposób formalny zakończyłyby powadzone postępowanie administracyjne. Następnie w dniu 4 listopada 2010 r. do PPIS [...] wpłynął wniosek B. N. o podjęcie przez organ inspekcji sanitarnej konkretnych działań, o których mowa w art. 27 ust. 2 i art. 27b ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z wykorzystaniem oleju kreozotowego do impregnacji drewnianych podkładów kolejowych, które obecnie składowane są na terenie Stacji Techniczno-Postojowej [...]. W odpowiedzi na ten wniosek organ wystosował do B. N. pismo, będące przedmiotem niniejszej skargi, wskazując jednocześnie w jego treści, że B. N. jako strona w sprawie ma prawo wglądu do akt sprawy, jaki i przedkładać nowe dowody. Jak wynika więc z powyższych ustaleń Sądu, w trakcie trwającego już postępowania w sprawie ww. podkładów kolejowych, a wszczętego w dniu 13 maja 2010 r., na co wskazuje sam PPIS [...], skarżący złożył swój wniosek w tej sprawie, a organ uznał B. N. jako stronę postępowania. W tej sytuacji, skoro nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego i organ podejmował w jego trakcie czynności procesowe (dowodowe), organ administracyjny winien wydać na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. decyzję administracyjną, która w sposób formalny zakończyłaby postępowanie administracyjne w tej sprawie, tj. wydać merytoryczne rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne) lub umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu zaskarżone przez skarżącego pismo PPIS [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], nie jest pismem informującym o braku materialnoprawnych podstaw do prowadzenia sprawy. Treścią aktu jest negatywne ustalenie praw wnioskodawcy. Rozstrzyga bowiem, że stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do zastosowania w tej sprawie normy z art. art. 27 ust. 2 i art. 27b ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponadto nosi wszelkie znamiona formalne aktu administracyjnego, któremu z uwagi na posiadane elementy należy przypisać walor decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zaskarżone pismo posiada takie elementy jak: oznaczenie organu administracyjnego, strony do której zostało skierowane, datę, rozstrzygnięcie, uzasadnienie (choć lakoniczne), podpis osoby uprawnionej ze wskazaniem stanowiska. Ponadto pismo to zostało wydane w oparciu o podstawę prawną, a stanowią ją przepisy wskazane przez skarżącego w jego wniosku, tj. art. 27 ust. 2 i art. 27b ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zaskarżone pismo nie zawiera natomiast pouczenia, jednak z uwagi, iż ten element decyzji może być uzupełniony w trybie art. 111 k.p.a., pouczenie nie jest koniecznym elementem do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto o tym czy w sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną nie decyduje brak oznaczenia przez organ aktu administracyjnego jaki wydał. O tym charakterze przesądzają właśnie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z ogólną zasadą Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 – postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ponadto zasada dwuinstancyjności postępowania została wyrażona w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Co do zasady w art. 127 § 2 k.p.a. został określony tryb zaskarżenia decyzji administracyjnych wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem odwołanie przysługuje do organu wyższego stopnia. Tryb ten ma zastosowanie do decyzji wydanych w I instancji przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, ponieważ przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewidują innych rozwiązań procesowych w tym względzie, a jak wskazano wyżej przepisy k.p.a. stosuje się przed organami państwowej inspekcji sanitarnej. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organem wyższego stopnia w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. A zatem na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego służy odwołanie do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Pomimo, że PPIS [...] - działając jako organ I instancji - nie zawarł pouczenia o sposobie i trybie zaskarżenia jego rozstrzygnięcia, skutkiem czego nie została wydana decyzja drugoinstancyjna, to okoliczność ta nie zmienia faktu, że skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na akt administracyjny bez wyczerpania administracyjnego toku instancji, co nie odpowiada treści art. 52 § 1 p.p.s.a., który wprost stwierdza, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W postanowieniu z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 287/06 (publ. LexPolonica nr 1801385) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że skarżący musi wykorzystać przysługujące mu środki na drodze administracyjnej, zanim uzyska prawo wniesienia skargi do sądu. Za takowe wyczerpanie środków zaskarżenia w niniejszej sprawie nie można uznać wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało skierowane do organu I instancji. Nawet gdyby uznać, że wezwanie to jest odwołaniem od decyzji-pisma, to dopiero po wydaniu w niniejszej sprawie decyzji przez organ odwoławczy decyzja taka mogłaby stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Nie można więc uznać, że skarżących w niniejszej sprawie skutecznie wyczerpał tryb, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., ponieważ w tej sprawie skarga winna zostać złożona na zasadach ogólnych, stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje wówczas, gdy niewyczerpane zostały środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. Dopiero po wyczerpaniu ww. trybu możliwe jest wniesienia skargi na decyzję do Sądu. Na marginesie wskazania wymaga, że warunkiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest również konieczność wyczerpania środków zaskarżenia. Przed wniesieniem skargi na bezczynność strona skarżąca winna wykazać, że złożyła do właściwego organu zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu.