VII SA/Wa 648/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przebudowy ogrodzenia działki skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia przebudowy ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej w M. Osiedlu, gm. M. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], uchylającą decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, iż Starosta P. wniósł sprzeciw ze względu na nieuzupełnienie przez inwestora brakujących dokumentów w terminie wyznaczonym w postanowieniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Zauważył ponadto, że wnioskodawca nie doprowadził ogrodzenia do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu drugiej instancji, nie budzi zastrzeżeń wniosek inwestora, aby planowane roboty budowlane uznać za przebudowę ogrodzenia działki nr ew. [...], co wynika z treści żądania z dnia 17 lipca 2007 r. zawartego w zgłoszeniu. Organ podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jednak stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości 2,20 m. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jednocześnie organ stwierdził, iż pojęcie "przebudowa", zdefiniowane w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, odnoszące się do realizacji przedmiotowego ogrodzenia, nie jest tożsame z pojęciem "budowa", zdefiniowanym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody, skoro przebudowa ogrodzenia nie została wymieniona w przepisie art. 29 Prawa budowlanego, to roboty budowlane polegające na przebudowie ogrodzenia od strony ulic mogą być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] podał, że działka nr ew. [...] jest usytuowana na obszarze oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru M. – osiedle M. w gminie M. (uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]) symbolem a2.14 MN, tj. na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (§ 6 ust. 2 lit.a, § 7 oraz § 54 pkt 2 planu) i graniczy z terenem oznaczonym symbolem 24 KDD ul. [...], przeznaczonym pod komunikację (§ 23 i 58 planu). Zgodnie z § 21 planu, wyklucza się lokalizację ogrodzeń na terenach położonych w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszych, natomiast ogrodzenia należy sytuować w linii rozgraniczającej ulicy, działki, przy dopuszczalnym wycofaniu ogrodzenia w głąb działki nie więcej niż 2 m. W ocenie Wojewody, przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy, tym samym przebudowa ogrodzenia narusza wprost przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli w wyniku rozpatrywania zgłoszenia stwierdzi, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) lub narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) jest obowiązany wnieść sprzeciw. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nakłada na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wojewoda zauważył, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta P. nałożył na wnioskodawcę na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w zgłoszeniu dotyczącym przebudowy istniejącego ogrodzenia w terminie do dnia 27 listopada 2008 r. W postanowieniu wymieniono trzy braki, dotyczące: dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doprowadzenia rysunków do zgodności ze zgłoszeniem, uzgodnienia z zarządcą drogi przebudowy ogrodzenia. Zdaniem Wojewody, zastrzeżenia organu pierwszej instancji były zasadne. Działka nr ew. [...] jest współwłasnością czterech osób, natomiast oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podpisane wyłącznie przez wnioskodawcę. Akt notarialny zawierający zgodę współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane organ ocenił jako nie spełniający wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). Ponadto, załączone do wniosku rysunki z opisem nie spełniają warunków określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz w zależności od potrzeb – odpowiednie szkice lub rysunki. Zdaniem Wojewody, opis ogrodzenia jest lakoniczny i pomija śmietnik, który znalazł się na szkicach dołączonych do odwołania. Szkice i rysunki załączone do wniosku są nieczytelne, nie pozwalają ustalić jednoznacznie lokalizacji ogrodzenia i śmietnika w stosunku do granic działki nr [...], jak i działki drogowej nr [...] (ul. [...]), co dotyczy usytuowania istniejącego ogrodzenia i zmian jego położenia w wyniku przebudowy. Organ stwierdził również, że ogrodzenie znajduje się w liniach rozgraniczających drogi, a zatem niezbędne jest uzgodnienie przebudowy ogrodzenia z zarządcą drogi, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącym, iż do zgłoszenia należy dołączyć także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Ponieważ brakujące dokumenty nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie, organ zobowiązany był wydać sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. M. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż ma on zastosowanie do prac budowlanych polegających na przebudowie; art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wynika z nich obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na prowadzenie prac budowlanych polegających na przebudowie; art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zaistniały podstawy do jego zastosowania; art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie istniał wymóg uzyskania uzgodnienia przebudowy z zarządcą drogi publicznej; art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do jego zastosowania; art. 30 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że inwestor nie legitymował się w dniu składania oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane tytułem prawnym do nieruchomości, uprawniającym go do przeprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie § 21 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Osiedle M. w gminie M. przez przyjęcie, że wynika z niego zakaz lokalizowania ogrodzeń w liniach rozgraniczających ulic oraz naruszenie § 15 pkt 3 i 4 w/w uchwały przez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. przez przyjęcie, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia przebudowy ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej w M. Osiedlu, gm. M. Decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu została wydana w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta P. nałożył na wnioskodawcę na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w zgłoszeniu dotyczącym przebudowy istniejącego ogrodzenia w terminie do dnia 27 listopada 2008 r. W postanowieniu wymieniono trzy braki, w zakresie: dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doprowadzenia rysunków do zgodności ze zgłoszeniem oraz uzgodnienia z zarządcą drogi przebudowy ogrodzenia. W ocenie Sądu, ze względu na nieuzupełnienie przez inwestora brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie, Starosta P. wniósł sprzeciw prawidłowo. W szczególności, jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szkice i rysunki dołączone do wniosku nie pozwalają ustalić jednoznacznie lokalizacji ogrodzenia w stosunku do granic działki nr [...], jak i działki drogowej nr [...] (ul. [...]), co dotyczy usytuowania istniejącego ogrodzenia i zmian jego położenia. Uzasadnione więc było nałożenie przez Starostę P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] obowiązku doprowadzenia złożonych rysunków do zgodności ze zgłoszeniem, a w szczególności przez wskazanie stanu istniejącego i stanu projektowanego ogrodzenia z uwzględnieniem osłony śmietnikowej. Nie zostało bowiem wyjaśnione, czy tego rodzaju przebudowa faktycznie nie wymaga rozbiórki istniejącego ogrodzenia z cegły i wykonania nowego ogrodzenia z bloczków betonowych z przęsłami metalowymi, z drewnianymi sztachetami, jak to wskazano w zgłoszeniu. Już chociażby z tych przyczyn nałożenie przez organ obowiązku uzupełnienia złożonej dokumentacji, a następnie wniesienie sprzeciwu, było uzasadnione i dlatego podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast nałożenie obowiązku uzgodnienia przebudowy z zarządcą drogi byłoby uzasadnione jedynie w przypadku, gdyby ogrodzenie to było usytuowane w pasie drogowym ulicy [...], bowiem zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), przebudowa obiektów budowlanych i urządzeń istniejących w pasie drogowym, niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu wymaga takiej zgody. Jednak kwestii usytuowania ogrodzenia względem ulicy [...] organ nie wyjaśnił. Odnośnie trzeciego warunku nałożonego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2008 r., istotnie inwestor jest zobowiązany do dołączenia do zgłoszenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze względu na to, że przedmiotowa nieruchomość - działka o nr ew. [...] stanowi współwłasność, inwestor winien wskazać wszystkich współwłaścicieli przez podanie ich imion, nazwisk i adresów. W oświadczeniu z dnia 17 lipca 2008 r. inwestor A. M. wskazał współwłaścicieli M. B. i M. B. zamieszkałych w W. przy ul. [...] m. [...] i A. M. zamieszkałą w W. przy ul. [...] podając, że zgoda ich na wykonanie robót objętych zgłoszeniem wynika z aktów notarialnych. Kserokopia aktu notarialnego została dołączona jednak dopiero do odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że przywołanie aktu notarialnego jako zgody współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). Jak wynika z aktu notarialnego sporządzonego w Kancelarii Notarialnej J. N. i A. P. rep. A nr [...], małżonkowie A. i A. M. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, pobudowali na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami. Tymże aktem notarialnym ustanowili odrębną własność lokalu i dokonali jego sprzedaży na rzecz M. i M. B. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. W akcie tym w § 7 pkt 3 sprzedający zobowiązali się do wykonania do dnia 31 sierpnia 2008 r. prac budowlanych, m.in. ogrodzenia. Z aktu notarialnego nie wynika jednak, że współwłaściciele nieruchomości M. i M. B. wyrazili zgodę na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Tymczasem zgoda współwłaściciela nieruchomości wymagana od inwestora, wykazująca jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi być zgodą wyraźną. Takiej zgody inwestor do zgłoszenia nie dołączył. Jednocześnie wskazać należy, iż Sąd nie podziela poglądu Wojewody, zgodnie z którym planowane prace wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż stanowią przebudowę ogrodzenia działki nr ew. [...]. Niezrozumiała jest argumentacja Wojewody, że taka klasyfikacja przedsięwzięcia, jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, wynika z treści żądania inwestora z dnia 17 lipca 2007 r. zawartego w zgłoszeniu. Należy się zgodzić z organem, że pojęcie przebudowa nie jest tożsame z pojęciem budowa, co wynika z art. 5 pkt 6 i 7a ustawy Prawo budowlane. Jednak skoro ustawodawca nie przewiduje co do zasady dla budowy ogrodzeń obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23), a jedynie w określonych przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia budowy ogrodzeń, to nie sposób wyprowadzić wniosku, że każda przebudowa ogrodzenia będzie wymagała pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż przedmiotowe prace budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę, a mogły podlegać wyłącznie obowiązkowi dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przyjąć należy, iż wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie, a także przebudowie ogrodzenia wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, jeżeli zgłoszenia wymagałaby także budowa takiego ogrodzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 550/06). Skoro jednak zgłoszenie posiadało braki, które nie zostały w terminie uzupełnione, decyzja o sprzeciwie była zasadna. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.