VII SA/Wa 65/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2021 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. – utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru i garażem podziemnym na działkach ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. P. w Dzielnicy [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także "Kolegium" bądź "organ odwoławczy"). W dniu [...] czerwca 2020 r. A. K. złożył wniosek (uzupełniony 13 lipca 2020 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działkach ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. P.w Dzielnicy [...]. Pismem z 17 marca 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej także "organ I instancji") poinformował inwestora o zabraniu materiału dowodowego oraz wskazał, w trybie art. 79a k.p.a., że analiza kontynuacji funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym wykazała brak możliwości realizacji planowanej inwestycji z uwagi na kolizje z istniejącą na tym terenie i bezpośrednim sąsiedztwie funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], organ I instancji odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył, z zachowaniem terminu ustawowego, A. K. (dalej również: "Inwestor" lub "Skarżący"). Rozpoznając odwołanie Kolegium przywołało treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej "u.p.z.p.") określającego warunki, które muszą być spełnione do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy przypomniał ponadto, że przepisy ww. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych - istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada zaś konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Celem tego przepisu jest niewątpliwie zagwarantowanie ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stosownie do przepisów rozporządzenia organ wyznaczył zatem obszar do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W oparciu o przeprowadzoną analizę ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i górnej krawędzi gzymsu, lub attyki istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (nr [...] i [...]) położonych wzdłuż ul. T. jest stosunkowo zrównoważona i mieści się w przedziale 7,4 m - 7,5 m dla parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i 7,5 m - 9,9 m dla paramentu wysokość kalenicy. W najbliższym sąsiedztwie urbanistycznym - kształtującym zabudowę przy ul. T. brak jest zabudowy wysokościowej mogącej służyć za podstawę do kontynuacji gabarytu wysokościowego, zgodnie z ww. rozporządzeniem. Organ odwoławczy podkreślił, że planowania inwestycja o wysokości 18,5 m dwukrotnie przekracza wysokość zabudowy bezpośredniego sąsiedztwa, mogącego stanowić odniesienie dla ustalenia parametru wysokości dla planowanej inwestycji i w związku z tym nie spełnia wymogów § 7 ust. 1 rozporządzenia. Następnie Kolegium dokonało weryfikacji ustalonego średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia), określonego w obszarze analizy dla wszystkich występujących na nim funkcji, który wynosi - 0,24. Organ odwoławczy zauważył, że wskaźnik proponowany przez Inwestora w wysokości 33% - znacząco odbiega od wartości średniej. Z kolei średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia), z tolerancją do 20%, obliczono na 13,02 m. Tym samym, wymiar szerokości elewacji frontowej proponowany przez Inwestora w wysokości 49 m również znacząco odbiega od wartości średniej. Reasumując, Kolegium doszło do wniosku, że parametry planowanej inwestycji zaproponowane przez Inwestora w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej są niezgodne z dopuszczalnymi parametrami wyznaczonymi w oparciu o wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy. Kolegium nadmieniło, że organ I instancji poinformował Inwestora o zabraniu materiału dowodowego oraz wskazał, w trybie art. 79a k.p.a., iż analiza kontynuacji funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym wykazała brak możliwości realizacji planowanej inwestycji z uwagi na kolizje z istniejącą na tym terenie i bezpośrednim sąsiedztwie funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Inwestor nie dokonał jednak modyfikacji wniosku w zakresie ww. parametrów planowanej inwestycji. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że co do zasady organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Tym niemniej, wyznaczenie paramentów inwestycji, w sposób odmienny od wykazanego we wniosku Inwestora, nie może całkowicie rozmijać się z jego intencją. Skoro Inwestor nie skorygował wniosku w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji pozytywnej, to organ, mając na uwadze, że to strona będąca wnioskodawcą, jest gospodarzem wniosku i decyduje o tym jakie jest jej zamierzenie inwestycyjne, nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określającej te warunki sprzecznie z żądaniem Inwestora, bowiem faktycznie nie byłaby to decyzja pozytywna, lecz musi orzec o odmowie uwzględnienia wniosku. W konsekwencji, wobec braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium za zasadną uznało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo spełnienia pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Inwestor – A. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuca I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że złożony wniosek o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru i garażem podziemnym na działkach ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. P. w Dzielnicy [...], należy rozpatrzeć odmownie z uwagi na fakt, że nie zostały spełnione określone warunki (tj. zdaniem Kolegium planowane przedsięwzięcie będzie godziło w zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz będzie niezgodne z panującym dotychczas ładem przestrzennym) - w sytuacji gdy organ ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy pominął kluczowe argumenty przemawiające za ustaleniem warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia – w szczególności pomijając fakt, że w strefie trzykrotnej szerokości wnioskowanej działki znajduje się budynek pięciokondygnacyjny (oznaczony numerem [...] na działce o nr. ew: [...]) o identycznych parametrach jak budynek planowany i już na tej podstawie organ był zobligowany do ustalenia warunków zabudowy, czego jednak nie uczynił wydając zaskarżoną decyzję. II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego dokonaną przez Kolegium Odwoławcze, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia w decyzji z dnia [...] listopada 2021 r., że dla realizacji planowanej inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym (na działkach ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w Dzielnicy [...]) nie mogą zostać ustalone warunki zabudowy, gdyż owa inwestycja nie spełnia określonych warunków (tj. zdaniem organu II instancji będzie godziła w zasadę dobrego sąsiedztwa oraz będzie niezgodna z panujący na terenie osiedla [...] ładem przestrzennym), w sytuacji, gdy w rzeczywistości Kolegium zobligowane było uznać, że planowana inwestycja będzie uzupełniać okoliczną infrastrukturę oraz będzie dopełnieniem panującego ładu przestrzennego - szczególnie mając na uwadze, iż nieruchomości budynkowe podobnego rodzaju (o identycznych parametrach) zostały usytuowane nieopodal planowanej inwestycji, tj. w odległości nie większej niż trzykrotność szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak również nie wziął pod uwagę, że zabudowa znajdująca się w pierwszej linii wzdłuż ul. P. (trasy o dużym natężeniu ruchu) ma inną charakterystykę, aniżeli pozostała część osiedla "[...]" i stanowi swego rodzaju osłonę (ekran dźwiękochłonny osiedla, na którym w jego dalszych częściach znajduje się również zabudowa jednorodzinna), co czyniło wniosek złożony w niniejszym postępowaniu za w pełni uzasadniony; b) art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co w konsekwencji uniemożliwiło realizacje zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ za analizowany kwartał przyjął jedynie nieruchomości zlokalizowane przy ul T. pomijając przy tym zabudowania okalające nieruchomość przy ul. P., w szczególności nieruchomość oznaczoną nr [...] zlokalizowaną na działce o nr. ew. [...] (znajdującą się w pasie trzykrotnej szerokości wnioskowanej działki) – gdy, zdaniem Skarżącego, takie zachowanie nosi znamiona działania wybiórczego, a nawet zachowania pozbawionego obiektywizmu (który to obiektywizm powinien posiadać organ administracji publicznej). Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podnosi, że analizowany obszar został wyznaczony błędnie i jednocześnie w sposób tendencyjny, w szczególności z uwagi na fakt, że wyżej wymieniony obszar swym zakresem obejmuje jedynie nieruchomości zlokalizowane przy ul. T. (przy której to ulicy w głównej mierze usytuowana jest zabudowa jednorodzinna) pomijając przy tym inne zabudowane grunty położone czy to przy ul. P., czy przy ul. G., gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowo-usługowa z budynkami wielokondygnacyjnymi. Organy zdają się przy tym nie zauważać, że przy dużych arteriach komunikacyjnych, tj. przy ul. P. (trasach wylotowych z dużych miast) naturalnym jest lokalizowanie w I linii zabudowy obiektów mieszkaniowo-usługowych o parametrach znacznie odbiegających od zabudowy jednorodzinnej, celem zaspokajania potrzeb społecznych takich jak sklepy warsztaty usytuowane na pierwszych kondygnacjach i mieszkania usytuowane na kondygnacjach wyższych gdzie hałas od arterii jest mniejszy. Tego rodzaju zabudowa umiejscowiona w I linii pełni również funkcję dźwiękochłonną dla zabudowy zlokalizowanej w dalszych liniach zabudowy w stosunku do dużej arterii komunikacyjnej, czego również organ administracji nie wziął pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję. Kolegium zobligowane było wyznaczyć odpowiedni obszar podlegający analizie wokół działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu nieruchomości. Jednakże w niniejszej sprawie organ w zaskarżonej decyzji dokonał oceny obszaru okalającego grunt objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jedynie w stosunku do budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. T., pomijając przy tym wszystkie pozostałe działki, których ogląd powinien doprowadzić organ administracyjny do odmiennych wniosków. W niniejszej sprawie, szerokość frontowa działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy to 44 m. Organ winien przyjąć, że trzykrotna szerokość nieruchomości wynosi: 132 m (44 metry x 3 = 132 metry). Kontynuując, w strefie trzykrotnej szerokości działki, tj. w odległości 110 metrów od granicy nieruchomości, na której zaplanowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie znajduje się budynek pięciokondygnacyjny oznaczany numerem [...] (na działce o nr. ew: [...]), który to budynek jest budynkiem o identycznych parametrach (w tym również wysokościowych) w stosunku do planowanej inwestycji. Organy obu instancji rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla gruntu położonego przy ul. P. zobowiązane były do uwzględnienia w ustaleniach faktycznych nieruchomości zabudowanej blokiem o nr [...] i na tej podstawie powinny wydać rozstrzygnięcie. Skarżący wskazuje również, że skrzyżowanie ulicy P. z ulicą T. jest dla terenu [...] najważniejszym wjazdem do tego osiedla. Jest to promienisty zlot ulic: P., T., G. i R.. Taki punkt zasługuje na zlokalizowanie tu dominanty przestrzennej – w postaci budynku mieszkaniowo-usługowego o jakim mowa we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dodatkowo, istotnym pozostaje fakt, że działka, na której ma powstać wnioskowany obiekt wielorodzinny jest z czterech stron otoczona ulicami: P.- T.- G.- L.. Tym samym, wyróżnia się wyraźnie w układzie urbanistycznym i zasługuje na inne niż reszta zabudowy traktowanie jako punkt charakterystyczny w przestrzeni ułatwiający orientację. Jest to zgodne z podstawowymi zasadami kompozycji urbanistycznej. Według Skarżącego, organ nie uwzględnił poza tym w swoich rozważaniach, że zabudowa wokół analizowanej działki jest chaotyczna i mocno przypadkowa (pozbawiona głębszego planu), również co do skali i funkcji. Zlokalizowane są tam budynki od jednej do trzech kondygnacji z dachami spadowymi o różnych nachyleniach, jak i budynki z dachami płaskimi. Dodatkowo, funkcje, które pełnią okoliczne budynki są różne (składy, rzemiosło, przychodnia stomatologiczna, handel, magazyny i dodatkowo mieszkalnictwo jedno oraz wielorodzinne). Budynek mieszkalno-usługowo-warsztatowo-biurowy zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie przy ul. G. jest budynkiem czterokondygnacyjnym, a pobliski hotel ma pięć kondygnacji. Reasumując, Skarżący stwierdza, że projektowany budynek nie jest sprzeczny z funkcją obiektów wokół. Jest jedynie nieco wyższy (2 kondygnacje) niż owe obiekty. Jest też identyczny co do swoich funkcji i wysokości z budynkami w "strefie trzykrotnej szerokości" (zwłaszcza mając na uwadze budynek zlokalizowany na działce o nr. ew: [...]). To, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest wyższy niż średnia, jest prostym wynikiem podwyższenia obiektu - dominanty urbanistycznej. Na poparcie swojej argumentacji, do pisma procesowego z dnia 17 marca 2022 r. Skarżący załączył fotografie przedstawiające istniejącą zabudowę w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru i garażem podziemnym na działkach ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. P. w Dzielnicy [...]. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez Kolegium stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy i potwierdzenia spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma w myśl § 3 ww. rozporządzenia, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. wyrok NSA z 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 889/18; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 52/17, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że przewidziane przez Skarżącego zamierzenie budowlane – budynek wielorodzinny z usługami w parterze i garażem podziemnym, wpisuje się w funkcję mieszkaniową ustaloną przez organy, jako przeważającą na obszarze objętym wymaganą analizą. Na wyznaczonym terenie dominuje zabudowa jednorodzinna, przy czym zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna pełnią tę samą funkcję – mieszkaniową. Niemniej Sąd podzielił zastrzeżenia organu odwoławczego, który uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne spowoduje w istocie zaburzenie dotychczasowego charakteru zabudowy na analizowanym terenie, a tym samym i ładu architektoniczno-przestrzennego. Jest tak wobec ustalenia, że Inwestor planuje, aby mający powstać obiekt przede wszystkim zajmował powierzchnię większą niż wynika to ze średniej w obszarze analizowanym, a przy tym był znacznie wyższy i szerszy niż przeciętna zabudowa znajdująca się na danym terenie, w szczególności w bezpośrednim otoczeniu inwestycji. Wnioskodawca nie skorygował natomiast swojego wniosku do wartości wynikających z analizy. Wbrew zarzutom skargi, analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2a do zaskarżonej decyzji, objęto wszelkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze wyznaczonym zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy). Analiza ta zawiera zarówno część tekstową, jak i część graficzną, gdzie na kopii mapy zasadniczej zaznaczono obszar analizowany. W części tekstowej analizy, w formie tabel, dokonano zestawienia parametrów wszystkich zabudowanych nieruchomości, dotyczących m.in.: wskaźnika powierzchni zabudowy, liczby kondygnacji oraz szerokości elewacji frontowej. Do ustalenia ww. wskaźników posłużono się parametrami budynków o funkcji mieszkalnej (mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej), celem wyliczenia wartości średnich. Jak jednak wyjaśniono, odstąpiono od określenia wysokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy wszystkich budynków w obszarze analizowanym ze względu na wielkość i brak zróżnicowania zabudowy (w zakresie funkcji i parametrów) oraz z uwagi na fakt, że wartości średnie dla tych parametrów nie byłyby miarodajne dla nowej zabudowy a stanowiły jedynie pewną wartość matematyczną. Dlatego w tabeli wskazano wysokość elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy budynków w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (rejon skrzyżowania ul. P., ul. T., ul. L. i ul. G.). Jednakowoż należy podkreślić, że dla potrzeb ustalenia ww. parametrów uwzględnione dane obejmują również budynki wielorodzinne, w tym budynek pięciokondygnacyjny położony na działce nr ew: [...], którego niewzięcie pod uwagę zarzuca w skardze Inwestor. W ten sposób wyliczono średnią wartość wskaźnika wysokości elewacji frontowej – 7,31 m i wysokość kalenicy dachu budynków – 9,29 m. Bezsprzecznie ustalone wartości znacząco odbiegają zatem od parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przewidzianej przez Inwestora, który domagał się jego ustalenia na 18,5 m. Podobnie, określone wartości szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wykluczają możliwość zaaprobowania zamierzeń Inwestora. Tak bowiem, Skarżący wnioskował o ustalenie tego parametru na poziomie 49 m, zaś sporządzone wyniki analizy wykazały, że szerokość elewacji frontowych budynków o funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym z zachowaniem tolerancji 20% zawiera się w przedziale od 10,41 m, do 15,62 m (średnia wartość - 13,02 m). Po trzecie, jako istotnie odbiegający od średnich wartości dla obszaru analizowanego słusznie uznany został planowany wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - działek objętych inwestycją. Jak ustalono w analizie, średnia wielkość tego wskaźnika przyjęta przez Inwestora wynosi 0,33 (powierzchnia terenu inwestycji - 3 372 m2 [pic] powierzchnia zabudowy budynku - 1 125 m2). Tymczasem, średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego wynosi – 0,24. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie, wnioskowane przez Inwestora przedsięwzięcie cechują parametry istotnie wyższe niż wynikające ze średniej w całym obszarze analizowanym. W tej sytuacji zasadne jest stwierdzenie, że inwestycja nie może być zrealizowana we wnioskowanym kształcie. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w oparciu o analizę zastanego stanu faktycznego, tj. istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Stąd też nie można uznać za dopuszczalne uzasadnianie znacznego przekroczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy lub wysokości elewacji budynków wskazywanym przez Skarżącego postulatem zaspokojenia potrzeb społecznych np. poprzez usytuowanie na pierwszych kondygnacjach projektowanego obiektu usług: sklepów, warsztatów, zaś na wyższych kondygnacjach lokali mieszkalnych i dźwiękochłonnym charakterem tego rodzaju zabudowy zlokalizowanej przy dużych arteriach komunikacyjnych miasta, gdyż narusza to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym względzie, w judykaturze niejednokrotnie wyrażany jest pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że ustalenie warunków zabudowy niemal w całości opartych na zasadzie odstępstw od parametrów średnich powoduje, że zasada "dobrego sąsiedztwa" doznaje uszczerbku, wprowadzony bowiem zostaje sposób zabudowy odbiegający od istniejącego, który ma przecież - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyznaczać parametry nowej zabudowy. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest natomiast przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a nie kształtowanie preferowanego sposobu zagospodarowania, co prowadziłoby do zastępowania w tym zakresie planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Łodzi z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 295/20, CBOSA). W tym miejscu wymaga również przypomnienia, że celem zasady dobrego sąsiedztwa – wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, wobec czego powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) a także architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyroki NSA: z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, LEX nr 1145557; z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904). Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 153/22, CBOSA), celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zagospodarowanej działki nowa zabudowa powinna więc odpowiadać zarówno charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej, jak i architektonicznej, tj. powinna być spójna pod względem gabarytów i formy architektonicznej istniejących obiektów budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się co prawda, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), ale wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnej), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej były uprawnione nie tylko do dokonania analizy dobrego sąsiedztwa w kontekście średnich parametrów istniejącej zabudowy dla całego obszaru wytyczonego zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, ale ze względu na specyfikę zagospodarowania okolic terenu inwestycji, były uprawnione do uwzględnienia także charakteru i gabarytów zabudowy znajdującej się w jej bliskim otoczeniu i sąsiedztwie. Tak też organ I instancji nie bez racji powołał się na te ustalenia analizy urbanistycznej, w której dostrzeżono, że w analizowanej części miasta stykają się dwie strefy – z niską zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz z zabudową wielorodzinną (str. 6 analizy). Autor opracowania zauważył, że zabudowa wielorodzinna zlokalizowana jest na wschód od ul. S. (pomiędzy ul. B., ul. P.i ul. P.) i w stosunku do terenów na zachód od ul. S. stanowi ona zupełnie inny zespół urbanistyczny. Natomiast odrębną "jedność urbanistyczną", na podstawie której można określić kontynuację funkcji i parametrów dla terenu objętego inwestycją stanowi rejon ul. G., ul. T. i ul. L.. W analizie stwierdzono, że jest to niejako inna "strefa urbanistyczna" stanowiąca wyłącznie teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż w tej części obszaru analizowanego w ogóle nie występuje zabudowa wielorodzinna. Zwrócono przy tym uwagę na jednorodność zabudowy w tej strefie i ograniczenia nowej zabudowy wynikające np. z wąskich dróg gminnych (dojazdowych) już i tak znacznie obciążanych ruchem. Warto odnotować, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się w pewnych uzasadnionych przypadkach dokonywanie w analizie urbanistycznej rozróżnienia wyodrębnionych "stref urbanistycznych" z obszaru wytyczonego zgodnie z przepisami. NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 850/18, CBOSA) wskazał bowiem, że jakkolwiek pojęcie tego typu stref (podobszarów) urbanistycznych w ramach przyjętego obszaru analizowanego w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie ma charakteru normatywnego, to jednak nie można wykluczyć, że - w odniesieniu do wielkoprzestrzennych lub położonych w specyficznym obszarze zabudowy terenów oraz w celu pełnego i najbardziej miarodajnego zapewnienia realizacji ustawowej zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - wyznaczenie tego rodzaju jednostek urbanistyczno-architektonicznych może okazać się uzasadnione. Podział obszaru analizowanego na tego rodzaju strefy musi rzecz jasna być stosowany z dużą ostrożnością i rozwagą, aby nie doprowadzić do zniekształcenia obrazu istniejącego w terenie ładu urbanistyczno-architektonicznego lub jego błędnej interpretacji. Przede wszystkim konieczne jest unikanie sytuacji, w której ustalenie swoistych podobszarów obszaru analizowanego dokonywane jest bezpośrednio w celu z góry założonego potwierdzenia albo wykluczenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawie, takiego zarzutu nie można w uzasadniony sposób czynić względem analizy urbanistycznej, która stanowiła oparcie dla kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ustalenia znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, choć nie przyjęte w całości za podstawę orzeczenia organu odwoławczego, niewątpliwie wskazują, że inwestycja o planowanych parametrach w sposób jeszcze bardziej dotkliwy zaburzałaby ład przestrzenny i architektoniczny tego "dodatkowo" wyznaczonego i wziętego pod uwagę terenu ograniczonego kwartałem ulic: G., T., L. i P.. Powyższe dotyczyłoby już nie tylko parametrów w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej, ale również wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (średni dla terenu w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji - 40%, przewidziany przez Inwestora - 25%) czy geometrii dachów (dla terenu w bezpośrednim sąsiedztwie - dachy dwuspadowe lub wielospadowe, przyjęty przez Inwestora - dach płaski). Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Jej postanowienia nie powinny być zawsze i bezkrytycznie akceptowane. Przypomnieć przyjdzie, że sprawy warunków zabudowy nie załatwia urbanista sporządzający analizę terenu, a organ, opierając się na owej analizie i odnosząc ją do konkretnych okoliczności sprawy, zweryfikowanych w toku postępowania. Wskazuje na to mający zastosowanie w tym postępowaniu § 3 ust. 1 rozporządzenia, określający, że to organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. To więc, że sporządzona przez urbanistę analiza przewiduje określone wartości średnie, nie zwalnia organu od ich własnej weryfikacji, w tym rozważenia cech szczególnych terenu i działki. Aby zatem można było dokonać odstępstwa od ustalonych w analizie współczynników średnich parametrów i cech zabudowy na danym obszarze, niezbędne jest ustalenie, że jest to uzasadnione z punktu widzenia wartości, jakie przyświecają potrzebie zachowania ładu przestrzennego przy jedoczesnym uwzględnieniu interesu strony i gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, obejmującego prawo do zabudowy nieruchomości. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, w tym w argumentacji Skarżącego, takiego uzasadnienia – zdaniem Sądu – nie sposób dostrzec. Trudno bowiem uznać słuszność twierdzeń Skarżącego, że teren inwestycji "zasługuje na zlokalizowanie dominanty przestrzennej – w postaci budynku mieszkalno-usługowego", w sytuacji, gdy z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że obszar w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego obiektu charakteryzuje wyłącznie niska i mało intensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Istotne są tu niewątpliwie istotne różnice w parametrach wysokościowych, szerokości i powierzchni zabudowy, ustalonych zarówno dla całego obszaru analizowanego, jak i odrębnie dla bliskiego otoczenia planowanej inwestycji w stosunku do zamierzonej zabudowy. Co więcej, Skarżący zdaje się konsekwentnie nie zauważać, że jak wynika ze sporządzonej analizy, wskazywany przez niego budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr ew. [...] o tożsamej liczbie kondygnacji (5) lecz mniejszej wysokości (15,7 m), zlokalizowany jest w innej części obszaru analizowanego (strefie urbanistycznej), w której tego rodzaju zabudowa (wielorodzinna) jest dominująca. Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, zgodnie z którym, organy nie są bezwzględnie związane poszczególnymi parametrami technicznymi obiektów budowlanych, takimi jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu - które mogą być w decyzji o warunkach zabudowy ustalone w sposób odmienny od wniosku inwestora. Tym niemniej, należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że organ nie ma możliwości ustalenia znacząco odmiennych warunków zabudowy, jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. W takim przypadku bowiem określenie warunków zabudowy nie byłoby zmodyfikowaniem czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Taka niedopuszczalna i jak się wydaje – nieakceptowalna przez Inwestora sytuacja – miałaby niewątpliwie miejsce w rozpoznawanym przypadku, gdzie Skarżący konsekwentnie domagał się ustalenia warunków zabudowy przewidzianych w złożonym wniosku. Jednakże wykazane przez organy istotne różnice w parametrach wielkości planowanej przez Skarżącego inwestycji, względem zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, z całą pewnością nie mogło uzyskać akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż kłóciłoby się to z aktualnym ładem przestrzennym tego terenu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał je za przekonujące i odpowiadające wymogom wynikającym z reguł postępowania administracyjnego (art.8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który to zarzut został sformułowany w skardze. Dlatego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a postępowanie zmierzające do jej wydania nie naruszało przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.