VII SA/Wa 660/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB") postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia D. O. (dalej: "skarżąca"), postanowił utrzymać w mocy postanowienie Wojewody [....] z [...] października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Zaskarżona decyzja GINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] września 2017 r. skarżąca złożyła do Starosty [...] zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w [...], gmina [...]. Po stwierdzeniu, że skarżąca nie wykonała określonych obowiązków nałożonych na nią przez organ architektoniczno-budowlany Starosta [...] decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 5, ust. 5c oraz ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej "pr.bud.") wniósł sprzeciw w sprawie budowy ww. zbiornika - osadnika gnilnego w [...]. W odwołaniu z [...] listopada 2017 r. od decyzji o sprzeciwie skarżąca uznała druk zgłoszenia zamieszczonego przez organ w Internecie za wprowadzający w błąd, a przez to za źródło nieporozumienia co do przeprowadzonych przez nią robót budowlanych. Skarżąca podkreśliła przy tym, że jej zamiarem było zbudowanie tylko zbiornika zamkniętego, a nie całej oczyszczalni ścieków. Po rozpatrzenia odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] wydaną [...] października 2017 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarga rozpatrywana pod sygn. akt II SA/Bk 169/18 została odrzucona postanowieniem z 29 sierpnia 2018 r., gdyż skarżąca, mimo odpowiednich pouczeń, nie dokonała w terminie wpłaty wpisu sądowego od skargi. 3. W dniu [...] lipca 2019 r. skarżąca złożyła do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r. o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy ww. zbiornika - osadnika gnilnego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Skarżąca wniosła równocześnie o wstrzymanie wykonalności ww. ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. do czasu prawomocnego zakończenia wznowionego postępowania. Przedstawiając podstawy wznowienia postępowania skarżąca wskazała we wniosku, że otrzymała kopię zeznań złożonych w Prokuraturze Rejonowej w [...] przez T. A., pracownika Starostwa Powiatowego w [...], na okoliczność prowadzenia sprawy zgłoszenia budowlanego dokonanego przez skarżącą. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 145 § 1, 2, 3 i 5 oraz art. 147, art. 149 § 1, art. 150 § 1 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), postanowieniem z [...] września 2019 r. wznowił postępowanie administracyjne na podstawie wniosku skarżącej oraz zawiadomił skarżącą o prawie zapoznania się z aktami sprawy, zgłoszenia wniosków i uwag odnośnie zebranych dowodów. Jednocześnie Wojewoda [...] ustalił termin załatwienia sprawy do [...] października 2019 r. Dla pełnego obrazu sprawy należy też zauważyć, że [...] października 2019 r. Wojewoda [...] pismem znak: [...] zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek skarżącej tj. D. O. oraz jej męża, Z. O., o wstrzymanie wykonalności tytułu wykonawczego odnoszącego się do rozbiórki zbiornika na ścieki (osadnika gnilnego) usytuowanego na działce nr ewid.[...] w [...], gm. [...]. 4. Po zbadaniu okoliczności sprawy Wojewoda [...] postanowieniem znak: [...] z [...] października 2019 r. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z [...] stycznia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r. w sprawie budowy ww. zbiornika - osadnika gnilnego w [...]. Postanowienie Wojewody [...] zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."). Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej uzależnione jest od spełnienia warunku, jakim jest stwierdzenie, że uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania jest – w okolicznościach sprawy – prawdopodobne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca powołała się na przesłanki wznowienia wskazane w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, i 5 k.p.a. Okolicznością mającą – zdaniem skarżącej - uzasadniać wznowienie postępowania i uchylenie ostatecznej decyzji było otrzymanie przez skarżącą z Prokuratury Rejonowej w [...] kopii zeznań T. A., czyli Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...], który wydał postanowienie z [...] września 2017 r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowlanego z [...] września 2017 r. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym z ww. zeznaniami, Wojewoda [...] stwierdził, że dokument ów nie wnosi nic istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Z zeznań pracownika Starostwa [...] nie wynika bowiem żadna wada postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która to wada uzasadniałaby uchylenie rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2018 r. Tym samym organ stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji uznał niespełnienie warunku wstrzymania wykonania decyzji przewidzianego w art. 152 § 1 k.p.a. 5. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2019 r. złożyła skarżąca. Powołała się ona na wcześniej już formułowane zarzuty, a zwłaszcza na sugerowane przez skarżącą celową nierzetelność prowadzenia przez wskazywanego wyżej pracownika Starostwa Powiatowego w [...] postępowania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika na nieczystości ciekłe. 6. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2019 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym art. 152 § 1 k.p.a. jasno określa okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej. GINB podkreślił również, że z uwagi na wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych interpretacja przesłanek zastosowania powinna mieć charakter ścieśniający. Ponadto pojęcie "prawdopodobieństwo" użyte w powołanym przepisie nie może być traktowane jako luźna poszlaka wystąpienia określonych skutków prawnych, ale jako wniosek wynikający ściśle z rzetelnie zbadanych okoliczności sprawy. W świetle wymienionych zasad organ odwoławczy nie dopatrzył się prawdopodobieństwa uchylenia Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Okolicznościami wskazanymi przez skarżącą było uzyskanie przez nią kopii protokołu zeznań pracownika Starostwa [...], który na wstępnym etapie prowadził sprawę zgłoszenia przez skarżącą zamiaru budowy zbiornika sanitarnego. Wymienione zeznania pracownika organu powiatowego ograniczyły się jednak do wyjaśnienia czynności podejmowanych przez Starostę [...] w trakcie postępowania zakończonego decyzją o sprzeciwie wobec zgłoszenia skarżącej. Z przedstawionego organowi wojewódzkiemu dokumentu nie wynikała żadna okoliczność czyniąca prawdopodobnym uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Z przedstawionym powodów organ odwoławczy uznał prawidłowość postanowienia organu pierwszej instancji i utrzymał je w mocy. 7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, skarżąca w dniu [...] marca 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na dwa akty administracyjne: (1) decyzję GINB z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, ale również, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie: (2) na postanowienie GINB jako organu drugiej instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności: (a) uznanie, że zeznania pracownika Starostwa [...] nie stanowią przesłanki uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r.; (b) naruszenie prawa, ponieważ zdaniem skarżącej T. A. przez cały czas aktywnie brał udział w postępowaniu w sprawie zgłoszenia, a później w Prokuraturze Rejonowej "zeznawał fałszywie broniąc swego stołka"; oraz (c) poprzez uznanie fałszywych dowodów i nieprawdziwych okoliczności za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek o wstrzymanie wykonania ostateczne decyzji Wojewody [...] nie został w skardze odrębnie uzasadniony. 8. Odpowiadając w dniu [...] marca 2020 r. na ww. skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest w pełni zgodne z prawem. 9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. 10. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę z pełnym przekonaniem oddalił skargę skarżącej, gdyż stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji, jak i poprzedzające je postanowienie organu wojewódzkiego, są zgodne z prawem. Rozpatrując stanowisko organów administracji właściwych w sprawie, a także argumenty skarżącej, należy mieć przede wszystkim na względzie to, że zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, czyli po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Takie postępowanie kontroluje więc Sąd. W tym przypadku należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z podwójnie wyjątkowych charakterem przepisów prawnych regulujących możność wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu. Po pierwsze bowiem, instytucja prawna wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ta, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., przewiduje, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych lub wznowienie postępowania wobec takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Po drugie, wyjątkowy charakter ma również wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji. Co do zasady bowiem, ostateczna decyzja powinna zostać wykonana bez zbędnej zwłoki. Z uwagi na nadzwyczajny, tj. wyjątkowy charakter przedstawionej regulacji, przepisy stosowane przez organ administracji w takiej sprawie powinny być interpretowane w sposób ścisły, a nie rozszerzający lub zwężający. Przesądza o tym ugruntowana zasada rozumowania prawniczego, że wyjątkom nie należy nadawać szerszego znaczenia (exceptiones non sunt extendendae). Uznanie art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 152 § 1 k.p.a. za normy szczególne (normy wyjątków od zasad przejętych w k.p.a.) znajduje wsparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1425/20 i powołane w nim orzeczenia). Oznacza to, że kontrolując postanowienie organu administracji w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji art. 152 § 1 k.p.a. należy interpretować i stosować ściśle zgodnie z jego brzmieniem. Nie może przy tym budzić wątpliwości zasada, że rozpatrywanie wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej powinno dokonywać się na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela opinie i organów administracji właściwych w sprawie co do przesłanek ewentualnego wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. Sąd potwierdza opinię, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji. Samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., trzeba uznać za niewystarczające i niespełniające wymagań art. 152 § 1 k.p.a. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę, oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (patrz też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15; LEX nr 2316062). 11. Odnosząc powyższe zasady prawa wyrażone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych do okoliczności faktycznych ustalonych należało uznać, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Fakt, że skarżąca otrzymała kopie zeznań pracownika Starostwa [...], tj. Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...], który wydał postanowienie z [...] września 2017 r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowlanego skarżącej w żaden sposób wpłynęło na ocenę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Ww. zeznania nie wykazały jakiejkolwiek wady postępowania prowadzonego w 2017 r. przez organy architektoniczno-budowlane, która uzasadniałaby uchylenie przedmiotowej decyzji ostatecznej. Takiej wady postępowania prowadzonego przez Starostę [...], a później (już w drugiej instancji) przez Wojewodę [...], nie wskazała również sama skarżąca. Sąd w niniejszej sprawie podziela więc opinię wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że żadna okoliczność sprawy ujawniona przez organy, lub wskazana przez skarżącą nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. W tym stanie rzeczy należy więc przyjąć, że art. 152 § 1 k.p.a., który ma kluczowe ale i wyłączne zastosowanie w sprawie, nie przewiduje innych okoliczności które pozwalałyby Sądowi na wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Nie można tu powoływać się tu na jakieś względy słuszności lub sprawiedliwości, zresztą Sąd nie stwierdził, aby jakiekolwiek racje etyczne, zwłaszcza słusznościowe, przesądzały o zasadności argumentacji skarżącej. Sąd ma zresztą obowiązek kierować się wyłącznie racjami prawnymi, wywiedzionymi wprost z przepisów prawnych, przede wszystkim z przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnego. Sąd nie może więc orzec inaczej niż nakazuje to art. 151 p.p.s.a. Dodatkowo, Sąd nie miał też podstaw, aby w niniejszym postępowaniu głębiej badać sprawę utrzymania w mocy sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych dokonanego przez skarżącą w dniu 1 września 2017 r. Sąd ma obowiązek kontrolowania działań organu administracji właściwego w sprawie, ale nie może wykraczać poza tę rolę. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, publ. LEX nr 1624317, nie ma podstaw, by "[...] żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę". Należy też podkreślić, że w podstawowym postępowaniu nadzwyczajnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, postanowił utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r., w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków (zbiornika – osadnika gnilnego). Wymienione rozstrzygnięcie GINB zostało zaskarżone przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Sąd wyrokiem z 3 lutego 2021 r. po rozpoznaniu sprawy prowadzonej pod sygnaturą VII SA/Wa 659/20 oddalił skargę skarżącej. Przedmiotowa decyzja Wojewody [...] była więc kontrolowana przez Sąd w równoległych postępowaniach. 12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.