II OSK 1425/20

Warszawa, dnia 29 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków- Śródmieście Wschód w Krakowie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego K. w K. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Wojewoda M. działając na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 2166) wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...], znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono G. W. pozwolenia na budowę "budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem, zagospodarowaniem terenu na działce nr. [...], cz. [...],[...],[...], cz. [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] Ś. przy ul. P./ul. J. M. w K.. W sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Prezydenta [...] w związku ze sprzeciwem Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. zostało wznowione postępowanie – postanowieniem Wojewody M. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a. Prokurator wyjaśnił, że stwierdzono wygaśnięcie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego opisanego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2017 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Prokurator wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i wskazał, że wydanie wnioskowanego postanowienia nie ma bezpośrednio wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu, a może być też uznane za niezbędne dla zapobieżenia poważnym szkodom dla interesu społecznego. W czasie złożenia ww. wniosku przed NSA (sygn. akt II OSK 1278/18) toczyło się postępowanie w związku ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1180/17). Wyrokiem tym uchylono decyzję SKO w K. (znak: [...]) z [...] lipca 2017 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2017 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji wydanej [...] sierpnia 2015 r., w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Ponieważ kwestia wygaszenia decyzji z [...] sierpnia 2015 r. nie została ostatecznie przesądzona, wznowione postępowanie zostało zawieszone z urzędu. Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia przytoczył art. 152 § 1 K.p.a. oraz omówił instytucję wstrzymania wykonania decyzji. Wojewoda stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. stanowi okoliczność, opisaną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Organ I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że uchylenie decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do sytuacji, w której oparte na niej pozwolenie na budowę narusza prawo w tym sensie, że nie znajduje wymaganego przez prawo materialne oparcia w akcie ustalającym warunki zabudowy. Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja Prezydenta z [...] sierpnia 2015 r. wygasa z mocy prawa, wraz z wejściem w życie Miejscowego Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego wniósł G. W. żądając uchylenia tego postanowienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego. Wskazano na brak podstaw do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r. oraz do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji administracyjnej. Podkreślono, że wyrokiem z 8 grudnia 2017 roku (sygn. akt II SA/Kr 1180/17) WSA w Krakowie uchylił decyzję SKO w K. z [...] lipca 2017 roku, którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z urzędu decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Wyjaśniono, że od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, jednakże nie zakwestionowano w niej zasadności uchylenia decyzji SKO w K., lecz wyłącznie treść uzasadnienia wydanego wyroku. Tym samym w niniejszej sprawie kwestia uchylenia powyższej decyzji dotyczącej kwestii wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy była już faktycznie przesądzona. W sprawie brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności sprawy w opinii żalącego się nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 152 K.p.a. wstrzymanie wykonania decyzji w ramach postępowania wznowieniowego jest możliwe jedynie wyjątkowo, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślono, że taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie miała miejsca, co wskazywało na brak podstaw do zastosowania przedmiotowej instytucji prawnej. Zdaniem skarżącego, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, gdyż może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinno być badane pod kątem ryzyka na zaistnienie takiej ewentualności. W przedmiotowej sprawie ryzyko takie nie miało miejsca. W uzasadnieniu dodatkowo wskazano, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do podjęcia czynności w czasie postępowania administracyjnego i zarzucono Wojewodzie naruszenie przepisu art. 102. K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. GINB przedstawił interpretację art. 152 § 1 K.p.a. podkreślając, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, czyli stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Omawiając istotę art. 102 K.p.a. podkreślono, że wstrzymanie biegu postępowania oznacza niepodejmowanie nowych czynności w sprawie. Organ II instancji wskazał, że wraz z zawieszeniem postępowania ustają jakiekolwiek czynności procesowe. W związku z powyższym stwierdzono, że niemożliwym było zastosowanie trybu określonego w art. 152 K.p.a. oraz merytoryczne rozpoznanie wniosku wniesionego w tym trybie. Powołując się na art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. GINB wskazał, że Wojewoda przy ponownym rozpatrywaniu sprawy musi wziąć pod uwagę, iż w ramach zawieszonego postępowania nie jest dopuszczalne podejmowanie czynności procesowych innych niż zmierzających do usunięcia stanu zawieszenia postępowania lub o których mowa w art. 102 K.p.a. Organ II instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji jest przedwczesne z uwagi na stan zawieszonego postępowania. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prokurator Rejonowy K. w K. wniósł do WSA w Warszawie skargę na postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2019 r., zaskarżając je w całości. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie art. 102 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w wypadku skorzystania przez Prokuratora z uprawnienia określonego w art. 152 § 1 K.p.a. po zawieszeniu wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r. o pozwoleniu na budowę art. 102 K.p.a. ma zastosowanie i uniemożliwia organowi rozstrzygnięcie wniosku prokuratora, co w konsekwencji spowodowało uchylenie postanowienia Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. Prokurator ocenił, że stanowisko organu II instancji o braku możliwości wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć procesowych w czasie zawieszenia postępowania administracyjnego byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami K.p.a. i naruszałoby uprawnienia stron tego postępowania. Podkreślono, że słuszny jest pogląd prezentowany przez część doktryny, w myśl którego wyjątki od zasady niepodejmowania czynności procesowych mogą wynikać z istoty tej czynności i warunkiem jej dopuszczalności jest brak jej bezpośredniego wpływu na dalszy bieg postępowania. Prokurator stwierdził, że korzystając z uprawnień strony w postępowaniu wznowieniowym, złożył wniosek na postawie art. 152 §1 K.p.a., a organ administracji był zobowiązany go rozpoznać. Prokurator wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie ma żadnego bezpośredniego wpływu na końcową decyzję, jaka może zapaść w sprawie i nie zmierza do jej faktycznego rozpoznania przed podjęciem zawieszonego postępowania, a przeciwko merytorycznemu rozpoznaniu wniosku Prokuratora przez Wojewodę, mogłaby przemawiać wyłącznie przesłanka wpływu na dalszy bieg sprawy wznowieniowej. Prokurator podniósł, że postanowienie Wojewody [...] wydane w I instancji w żaden sposób nie rozstrzygało o tym, czy należy odmówić uchylenia czy też uchylić ostateczną decyzję Prezydenta [...]. Prokurator wyraził stanowisko, że organ I instancji, rozpoznając merytorycznie wniosek Skarżącego, prawidłowo uznał, iż w tej sytuacji procesowej nie ma zastosowania art. 102 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że uważa ją za bezzasadną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego K. w K. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w wypadku skorzystania przez Prokuratora (działającego w postępowaniu administracyjnym na prawach strony) z uprawnienia określonego w art. 152 § 1 K.p.a. po zawieszeniu wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją – ma zastosowanie art. 102 K.p.a., który uniemożliwia organowi rozstrzygnięcie wniosku Prokuratora, czy też możliwe jest zastosowanie art. 152 § 1 K.p.a. Zasadniczy problem polega więc na określeniu relacji art. 102 K.p.a. i art. 152 §1 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania wznowieniowego i możliwych czynności procesowych podejmowanych przez organy. Sąd wskazał, że zdaniem GINB, w niniejszej sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu określonego w art. 152 K.p.a., z uwagi na stan zawieszenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że nie jest na tym etapie możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku Prokuratora wniesionego w tym trybie. We wniosku o wstrzymanie wykonania nie wskazano bowiem okoliczności określonych w art. 102 K.p.a., które uprawniałyby organ do podejmowania czynności pomimo zawieszenia postępowania. W ramach zawieszonego postępowania nie jest dopuszczalne podejmowanie czynności procesowych innych niż zmierzających do usunięcia stanu zawieszenia postępowania lub o których mowa w art. 102 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji jest przedwczesne z uwagi na stan zawieszonego postępowania. Zdaniem Prokuratora i organu I instancji, możliwe jest rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, niezależnie od tego, że wznowione postępowanie w sprawie tej decyzji zostało zawieszone. W ocenie Prokuratora, organ I instancji rozpoznając merytorycznie wniosek prawidłowo uznał, że w tej sytuacji procesowej nie ma zastosowania art. 102 K.p.a., gdyż regulacje zawarte w tym przepisie nie wyłączają jakiejkolwiek aktywności procesowej stron postępowania i organu administracyjnego w czasie zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać Prokuratorowi i organowi I instancji. W ocenie Sądu, stanowisko GINB o braku możliwości wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć procesowych w czasie zawieszenia postępowania administracyjnego jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego i narusza uprawnienia stron tego postępowania. Zgodnie z art. 102 K.p.a., "w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego". Przepis ten zawarty jest w Rozdziale 6 K.p.a. "Zawieszenie postępowania". W orzecznictwie wyrażono pogląd, że art. 102 K.p.a. nie jest podstawą do podejmowania czynności orzeczniczych, a zatem nie upoważnia do umorzenia toczącego się postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 279/04) ani też do wydania decyzji w zawieszonym postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1340/07). W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności orzecznicze, byle tylko były to czynności dopuszczalne z uwagi na cel zawieszonego postępowania. Nie mogą one zatem dotyczyć rozstrzygania bezpośrednio o przedmiocie postępowania, ale mogą dotyczyć rozstrzygania o rozmaitych ubocznych kwestiach, które ujawniły się po zawieszeniu postępowania, a wymagają zajęcia co do nich stanowiska w formie orzeczenia (por. G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2007, t. 1, s. 746). Zgodnie zaś z art. 152 § 1 K.p.a. "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Sąd I instancji wskazał, że wstrzymanie wykonania nie jest pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2785/17, podobnie wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1071/18). W przypadku wznowienia postępowania samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 619/11; wyrok WSA w Rzeszowie z 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1103/12). W ocenie Sądu, interpretacja przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania tego przepisu. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ I instancji wskazał na szereg wątpliwości, które należałoby rozważyć w trakcie postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy lub w trakcie wznowionego postępowania i które czynią "wysokie prawdopodobieństwo" uchylenia decyzji. Zdaniem Sądu, w razie złożenia sprzeciwu przez Prokuratora, zgodnie z art. 187 K.p.a. (analogicznie przez Rzecznika Praw Obywatelskich), organ administracji zobowiązany jest niezwłocznie rozpatrzyć, czy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie ma żadnego bezpośredniego wpływu na końcową decyzję, jaka może zapaść w tej sprawie. Nie zmierza również do jej faktycznego rozpoznania przed podjęciem zawieszonego postępowania. Zatem w niniejszej sytuacji art. 152 § 1 K.p.a. stanowi przepis szczególny względem art. 102 K.p.a. Można zatem wstrzymać wykonanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym (wskazując na przesłanki zawarte w tym przepisie) również w sytuacji zawieszenia postępowania wznowieniowego. Nie jest przy tym konieczne wykazanie przesłanek wynikających z art. 102 K.p.a. Twierdzenie GINB, że w sytuacji zawieszenia postępowania organ nie może wydawać żadnych rozstrzygnięć w sprawie, zdaniem Sądu, można podzielić, jednak postanowienie Wojewody [...] w żaden sposób nie rozstrzygało o tym, czy należy odmówić uchylenia czy też uchylić ostateczną decyzję Prezydenta [...], co jest istotą postępowania wznowieniowego. Przedmiot postępowania Wojewody był inny – była to jedynie ocena prawdopodobieństwa uchylenia w przyszłości decyzji będącej przedmiotem wznowienia. Zdaniem Sądu, organ I instancji rozpoznając merytorycznie wniosek prokuratora prawidłowo uznał, że w tej sytuacji procesowej nie ma zastosowania art. 102 K.p.a., gdyż regulacje zawarte w tym przepisie nie wyłączają jakiejkolwiek aktywności procesowej stron postępowania i organu administracji w czasie zawieszenia postępowania. Zatem organ I instancji nie naruszył przepisów procedury administracyjnej, co dawałoby podstawę do uchylenia wydanego postanowienia. Z kolei rozstrzygnięcie GING, uchylające zaskarżone postanowienie i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, było w tym kontekście niewłaściwe. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 102 K.p.a., art. 152 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo niezaistnienia okoliczności określonych w art. 102 K.p.a., dopuszczalne jest w czasie zawieszonego postępowania wznowieniowego wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, bowiem art. 152 § 1 K.p.a. stanowi przepis szczególny względem art. 102 K.p.a., podczas gdy w sytuacji niezaistnienia przesłanek określnych w art. 102 K.p.a. nie jest możliwe w czasie zawieszonego postępowania wznowieniowego wydane na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Na postawie tak postawionego zarzutu wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ewentualnie organ domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z orzecznictwa administracyjnego wynika, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji podejmuje jedynie czynności zmierzające do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania oraz czynności niezbędne dla zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskazano okoliczności, które uprawniałyby organ do podejmowania czynności mimo zawieszenia postępowania. Jakkolwiek wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie rozstrzyga sprawy co do istoty, to jednak jego rozpoznanie zwiera elementy wiążące się z merytoryczną oceną decyzji pod kątem prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postepowaniu wznowieniowym. Tym samym nie można przyjąć, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji nie zmierza do faktycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie postępowania i nie ma bezpośredniego wpływu na końcową decyzję oraz, że art. 152 § 1 K.p.a. stanowi przepis szczególny względem art. 102 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 102 K.p.a., art. 152 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 102 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W przepisie tym mowa jest o "czynnościach", a zatem mogą to być zarówno czynności faktyczne jak i czynności procesowe. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest czynnością procesową, a zatem czynność ta może być dokonana w czasie zawieszenia postępowania. Jeśli zapobieżenie poważnym szkodom dla interesu społecznego wymaga wstrzymania wykonania decyzji, to nie ma żadnych przeszkód, by postanowienie takie zostało wydane w czasie, gdy postępowanie administracyjne jest zawieszone. We wniosku o wstrzymanie Prokurator ograniczył się jedynie do wykazania, że istnieje duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wskazał okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania wymienionych w art. 102 K.p.a. Brak ten jednak nie uniemożliwiał zarówno rozpoznania wniosku jak i jego uwzględnienia. Oczywistym jest bowiem, że brak wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w realiach niniejszej sprawy mógłby skutkować rozpoczęciem realizacji inwestycji, a następnie w przypadku późniejszego uchylenia decyzji wypłaceniem inwestorowi odszkodowania. Nie znajduje uzasadnienia wyrażony przez skarżącego kasacyjnie pogląd, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym zawiera elementy wiążące się z merytoryczną oceną decyzji pod kątem prawdopodobieństwa jej uchylenia w tym postępowaniu, a tym samym, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zmierza do faktycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie postępowania i ma bezpośredni wpływ na końcową decyzję. Skoro sam ustawodawca wskazał jako przesłankę wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym konieczność wykazania prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, to organ administracji musi ocenić, czy prawdopodobieństwo takie występuje. Wykazanie istnienia takiego prawdopodobieństwa polega oczywiście na dokonaniu wstępnej oceny prawidłowości kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, ale jest to tylko ocena wstępna, która nie wiąże organu administracji w dalszym toku postępowania. Nawet jeśli wykazane zostanie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, to nie oznacza to, że organ administracji będzie zobowiązany ją uchylić. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do niemożności stosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 152 § 1 K.p.a.). W każdym bowiem przypadku wstrzymania wykonania decyzji na podstawie tego przepisu, organ administracji prowadzący postępowanie wznowieniowe musi dokonać oceny, czy z okoliczności sprawy wynika prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Oznaczałoby to, że w prawodawca stworzył instytucję, która nie mogłaby być stosowana, co byłoby działaniem nieracjonalnym. Taka wykładnia art. 152 § 1 K.p.a. jest niedopuszczalna, gdyż narusza jedną z podstawowych zasad wykładni prawa, jaką jest domniemanie racjonalności prawodawcy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.