II OSK 1278/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1180/17 w sprawie ze skargi G. W. oraz E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie ze skargi G. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań J. B. i E. W. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2017 r. o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (w tym budową zjazdu z ul. P.) oraz zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. jw. przy ul. P. w K." - utrzymało ww. decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. W. i G. W. W odpowiedzi na skargą SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w zakresie zarzutu nierozpoznania jednego z odwołań. Sąd stwierdził, że zasadna jest argumentacja prawna organu I instancji wskazująca na deklaratywny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 u.p.z.p., z tym, że za miarodajny dla oceny skutku wygaśnięcia decyzji i ewentualnego istnienia przesłanki negatywnej uznał dzień podjęcia przez radę gminy uchwały o planie miejscowym (a nie, jak przyjął organ, dzień wejścia w życie planu). Natomiast, w opinii Sądu, nie do końca jest trafna argumentacja prawna organu odwoławczego co do charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, zarzuty G. W., sformułowane w skardze, są chybione, gdyż organy nie popełniły błędu przy weryfikowaniu przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; dotyczy to także "inności" ustaleń decyzji i planu oraz przesłanki negatywnej w postaci ewentualnego wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, nie naruszono też w sposób wskazywany w skardze art. 8, art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienie decyzji wystarczająco wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia. Podzielając utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że sprawa ze skargi na uchwałę obejmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru prejudycjalnego i nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy prowadzonego na podstawie art. 65 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że organ nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania pomimo toczącego się postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U.". Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut pominięcia odwołania G. W. w rozstrzygnięciu organu odwoławczego i z uwagi na ten zarzut uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się dokonania przez NSA weryfikacji motywów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w tym wyrażonej w nim oceny prawnej oraz wskazania co do dalszego postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że: - skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powstaje już od momentu uchwalenia planu miejscowego, gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że powyższy skutek może zaistnieć dopiero z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, - decyzja wydawana w trybie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter czysto formalny, gdy tymczasem zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a., a także ogólne zasady związane z pewnością obrotu prawnego, przemawiają za zasadnością przyjęcia przeciwnego niż Sąd I instancji stanowiska, b) art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że ewentualne uostatecznienie się decyzji o pozwoleniu na budowę po podjęciu przez radę gminy uchwały o planie miejscowym w założeniu nie może mieć żadnego wpływu na zaistniały skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że uzyskanie przez decyzję o pozwoleniu na budowę charakteru decyzji ostatecznej przed wejściem w życie planu miejscowego stanowi okoliczność wyłączającą wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, c) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że z przedmiotowego przepisu nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na złożenie przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U.", 2. prawa procesowego, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu dotyczącego dokonanej wykładni powyższych przepisów, zastosowania błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz w konsekwencji poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania, a także poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w sposób nieprawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi oraz stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku, w tym powody przyjęcia przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego. Sąd Wojewódzki dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet gdyby przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego była błędna, to nie stanowiłoby to naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązanego z tymi przepisami, lecz stanowiłoby to naruszenie tych uregulowań materialnoprawnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. nie jest zatem trafny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera przepisów procesowych, lecz ustrojowe. O naruszeniu tych unormowań można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15 - LEX nr 2393276). Podzielając w pełni powyższe stanowiska uznać należy za niezasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługiwały na uwzględnienie również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została podjęta w dniu [...] sierpnia 2015 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w dniu [...] marca 2017 r. i wszedł w życie z dniem [...] marca 2017 r., decyzja organu I instancji stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy została wydana w dniu [...] maja 2017 r., zaskarżoną decyzję podjęto w dniu [...] lipca 2017 r., a decyzję o pozwoleniu na budowę wydano dnia [...] marca 2017 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że w chwili wejścia w życie miejscowego planu (w dniu [...] marca 2017 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę (wydana [...] marca 2017 r.) nie miała przymiotu ostateczności. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, decyzja wydana w trybie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter czysto formalny, na co wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w szczególności w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1393/15 (LEX nr 2279377). W wyroku tym trafnie podkreślono, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma taki właśnie charakter, a więc czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał również, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące – stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jest uprawniona teza, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (wyrok NSA z 13.08.2010 r., II OSK 1207/09, LEX nr 737693). Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, kiedy powstaje skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – czy od momentu uchwalenia planu miejscowego, czy z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu, zauważyć wypada, że – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – w orzecznictwie sądów administracyjnych "na ogół mówi się w tym kontekście o wejściu w życie planu, ale zwykle czyni się to niejako mimochodem". Nie można jednak podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, powołującego się w tym zakresie na komentarz do art. 65 u.p.z.p., że dniem wygaśnięcia warunków zabudowy będzie dzień uchwalenia planu miejscowego. Skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy przyjmować z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu, gdyż wcześniej jego ustalenia nie są wiążące i przepisy uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią jeszcze prawa miejscowego. Słusznie natomiast Sąd I instancji zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie tego dylematu interpretacyjnego w zasadzie nie ma istotnego znaczenia. W realiach rozpatrywanej sprawy w chwili wejścia w życie miejscowego planu inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatem przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie miał tu zastosowania. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie mogły zostać uwzględnione. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanie się prawomocny, plan ten będący prawem miejscowym nadal obowiązuje i organy administracji mają obowiązek stosowania jego przepisów. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nadal obowiązuje, to tym samym rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (wyrok NSA z 28.02.2020 r., II OSK 3871/19, LEX nr 3022251). W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny uwzględni oceny prawne i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. W zakresie, w jakim oceny te i wskazania są odmienne od poczynionych przez Sąd I instancji, wiążące są oceny i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.