VII SA/Wa 663/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. W. i J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. W. i J. W. kwotę 1757 (jeden tysiąc siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] lutego 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w dniu [...] listopada 2013r. do organu powiatowego wpłynął wniosek B. i J. W. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem, znajdującego się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] listopada 2013r. przeprowadzona została obowiązkowa kontrola, w trakcie której pracownicy organu powiatowego stwierdzili, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, została również sporządzona dokumentacja fotograficzna. We wnioskach końcowych wskazano, iż obiekt jest użytkowany w części usługowej, natomiast B. W. oświadczyła, że w dniu kontroli obiekt nie był użytkowany. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. organ I instancji wymierzył B. i J. W. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części usługowej w/w budynku usługowo-mieszkalnego. Organ podkreślił, że jak wynika z akt w sprawie przedmiotowego budynku prowadzone było postępowanie legalizacyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. Powyższą decyzją zatwierdzony został projekt budowlany zamienny budynku, udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że skarżący przystąpili do użytkowaniu części usługowej przedmiotowego budynku, nie uzyskawszy uprzednio stosownej zgody organu powiatowego. Fakt użytkowania części usługowej obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem potwierdzają przeprowadzone czynności kontrolne (protokół kontroli obowiązkowej z dnia [...] listopada 2013r.) oraz dokumentacja załączona do akt sprawy w dniu [...] listopada 2013r. Z zapisu zawartego w w/w protokole wynika, iż obiekt w części usługowej był użytkowany. Dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli dokonanej w dniu [...] listopada 2013r. przedstawia witrynę sklepu obuwniczego w budynku oraz reklamę biura rachunkowego. Wewnątrz budynku znajdują się sprzęty i meble, w znacznej części przykryte czarną folią. Na folii ustawione są kwiaty. Organ również podkreślił, iż w dniu [...] listopada 2013r. do akt sprawy załączone zostały kopie dokumentów i wydruki ze stron internetowych, skompletowane przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na co wskazuje notatka służbowa z dnia [...] listopada 2013r. Wprawdzie zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wszystkie załączone dokumenty świadczą jednoznacznie o przystąpieniu do użytkowania budynku, jednakże pośród w/w dokumentów znajduje się informacja nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. pobrana ze strony internetowej biura rachunkowego, z której wynika, iż jedno z biur usytuowane jest przy ul [...] lok [...] w [...], a pod adresem widnieje m. in. stacjonarny numer telefonu. Załączony jest również wydruk z dnia [...] listopada 2013r. ze strony internetowej biura rachunkowego, na którym widnieją fotografie budynku biura rachunkowego na zewnątrz i wewnątrz budynku, wskazujące na użytkowanie części usługowej budynku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu zdaniem organu II instancji wskazał, że wyjaśnienia w nim zawarte nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Okoliczność, iż wiele mebli i sprzętów było przykryte folią nie mogła być podstawą do uznania twierdzeń skarżących, że budynek jest nieużytkowany. W zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje poparcia twierdzenie zawarte w zażaleniu zgodnie z którym: "Należy przy tym zauważyć, iż większość mebli znajdowała się w stanie okrytym folią, przy czym nie było to jedynie zwykłe nakrycie folią, a meble te były dokładnie opakowane wraz z zaklejeniem folią w sposób uniemożliwiający otwarcie bez naruszenia folii". Fotografie przedstawiają narzuconą na meble i sprzęty folię, miejscami oklejoną od zewnątrz taśmą. W żadnym przypadku nie można w omawianej sprawie mówić o dokładnym opakowaniu uniemożliwiającym otwarcie bez naruszenia folii, a tym samym o przygotowaniu obiektu do użytkowania.. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za bezzasadny uznać należy również zarzut dotyczący umieszczenia adresu biura rachunkowego na stronie internetowej, jako "przyzwyczajenie klientów do tego, że biuro będzie miało dodatkową siedzibę". Powyższego nie potwierdza materiał dowodowy, w tym również dokument wskazujący na skierowanie przez prezesa spółki [...] Sp. z o.o. informacji nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. m. in. do biura usytuowanego przy ul. [...] lok [...] w[...], a także podawanie numeru telefonu stacjonarnego. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] właściwie nałożył karę z tytułu nielegalnego użytkowania jedynie za użytkowanie części usługowej budynku usługowo mieszkalnego z garażem, znajdującego się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W takim przypadku omawianą część usługową budynku należy zaliczyć do kategorii XVII obiektów budowlanych, do której zaliczamy: budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Zdaniem organu II instancji prawidłowo została wyliczona kwota opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (XVII) - 15,0 oraz współczynnika wielkości obiektu - 1,0 (kubatura 1324,95 m3). Kwota kary wynosi 500 zł x 15 x 1,0 x 10 = 75 000 zł. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wnieśli B. W. i J. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia pełnomocnik skarżących zarzucił organowi: 1. naruszenie art. 57 ust. 7 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację pojęcia "przystąpienie do użytkowania", 2. naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa polegające na zebraniu dowodów w niniejszej sprawie w sposób wybiórczy, bez końcowego wysłuchania stron i dokonania oceny tych dowodów bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, jak również dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny poprzez bezpodstawne ustalenie, iż fakt pozostawania pod przykryciem rzeczy znajdujących się w lokalu świadczy o próbie wprowadzenia w błąd organu dokonującego kontroli, a także bezpodstawne ustalenie, iż podjęte przez skarżących czynności o charakterze adaptacyjno- przygotowawczym spełniają przesłanki użytkowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Podstawą materialnoprawną kontrolowanych postanowień jest art. 57 ustawy Prawo budowlane, którego ust. 7 jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub 55 ustawy właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ustawodawca ustanowił karę w przypadku dopuszczenia się czynu polegającego na przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdyż takie działanie może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pamiętać przy tym należy, że zastosowanie tej sankcji - kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest bowiem konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszenia prawa. A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, że przystąpienie do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. Nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym obiekcie znajdują się sprzęty, meble - bowiem może to być jedynie dowodem umieszczenia wskazanych rzeczy w obiekcie a nie dowodem stwierdzenia faktu użytkowania lokalu. Dla ustalenia tego czy lokal jest faktycznie użytkowany musiałyby by być przeprowadzone inne jeszcze dowody (np. przesłuchanie świadków, zeznania stron, powtórne oględziny). W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej przeprowadziły postępowanie i uznały, że skarżący przystąpili do użytkowania części usługowej w budynku mieszkalnym w [...] przy ul. [...] z naruszeniem art. 7, 75, 77, 78 kpa. W związku z tym stwierdzenie o przystąpieniu do użytkowania obiektu i wymierzeniu kary (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) było przedwczesne. W niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, iż skarżący przystąpili do nielegalnego użytkowania części usługowej budynku bowiem w dniu obowiązkowej kontroli znajdowały się przykryte folią sprzęty i meble, kwiaty oraz że w prasie lokalnej zamieszczone były reklamy sklepu obuwniczego ze wskazaniem adresu w/w budynku, a także że na stronach internetowych biura rachunkowego wynika, że jedno z biur usytułowane jest pod adresem budynku tj. ul. [...] lok. [...], przy czym na stronie tej podano numer stacjonarny tego biura. Zaś organ odwoławczy uznał, że co prawda nie wszystkie powołane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego można uznać za świadczące o przystąpieniu do użytkowania budynku - jednakże wydruk ze strony internetowej biura rachunkowego ze wskazaniem adresu biura i jego stacjonarnego numeru telefonu (wydruk z dnia [...] lutego 2013r.), a także wydruk z dnia [...] listopada 2013r. na którym widnieją fotografie budynku biura rachunkowego na zewnątrz i wewnątrz pomieszczeń znajdowało się wiele mebli i sprzętów (przykrytych folią) wskazują na przystąpienie do użytkowania budynku. W tym miejscu należy ponownie podkreślić, iż zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem ustalenie, ze w pomieszczeniach przedmiotowego budynku znajdują się przykryte folią meble i sprzęt, że w prasie lokalnej umieszczone zostały reklamy sklepu obuwniczego, który będzie działał w budynku, czy też w końcu, że strony internetowe wskazują na funkcjonowanie biura rachunkowego pod adresem w/w budynku (nawet z podaniem numeru telefonu stacjonarnego) nie wystarczają w ocenie Sądu dla jednoznacznego stwierdzenia, iż skarżący przystąpili do nielegalnego użytkowania budynku. Po to aby organ mógł zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku koniecznym było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego np. poprzez przeprowadzenie dodatkowych oględzin lokali, przesłuchanie inwestorów oraz innych osób np. sąsiadów przedmiotowego budynku lub też osób wskazanych na stronie internetowej jako pracowników biura. Poza powyższym Sąd uznał, że rozpatrujący zażalenie skarżących organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 107 § 3 kpa - akceptując kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji oraz nie wyjaśniając jakie okoliczności przyjęte przez ten organ uznał za nie zasadne dla ustalenia faktu przystąpienia do użytkowania i z jakiego powodu. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w art. 75 i nast. k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, "a" i "e", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.