VII SA/Wa 664/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2025 r. nr 190/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 27 lutego 2025 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: organ lub MWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej także jako: p.b. lub Prawo budowlane) po ponownym rozpatrzeniu odwołania F. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. uchylił decyzję P. dla m.st. W. (dalej także jako organ pierwszej instancji lub PINB) z 3 lutego 2015 r., nakazującą inwestorowi rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę i przekazał sprawę dó ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z 23 grudnia 2013 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.. Następnie decyzją z 3 lutego 2015 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi F. sp. z o.o. rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sprawa była kilkukrotnie przedmiotem postępowania zarówno przed organem drugiej instancji, jak również przed sądami administracyjnymi, które uchylały kolejne decyzje MIWINB. MWINB decyzją z 1 września 2021 r., poprzedzającą wydanie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 3 lutego 2015 r. o nakazie rozbiórki nadbudowy budynku przy ul. [...]. Skargę od tej decyzji wniosła F. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2249/21) uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że organ przyjął, iż odwołującym się jest spółka F. sp. z o.o. w upadłości w W., choć w aktach administracyjnych brak jest dokumentów wykazujących istnienie takiej spółki. Jednocześnie organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą wykonanie rozbiórki spółce F. sp. z o.o. w W., która - jak wynika z akt sprawy przeszła od dnia 21 lutego 2018 r. w stan likwidacji. W ocenie Sądu organ powinien więc prawidłowo ustalić podmiot, który obecnie występuje w roli odwołującego się. Ponadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na mającą znaczenie prawne okoliczność, kto jest obecnie właścicielem budynku przy ul. [...]. Z twierdzeń strony skarżącej, które znajdują potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dniu 20 listopada 2015 r. na skutek sprzedaży przedsiębiorstwa, własność budynku położonego przy ul. [...] i prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...], przeszło na spółkę F1. sp. z o.o. w W. Spółka ta była stroną we wcześniejszych postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1541/18. Ustalenia więc wymagało, czy spółce tej nadal przysługuje prawo własności przedmiotowego budynku, którego części (w zakresie nadbudowy) dotyczy nakaz rozbiórki, czy też ewentualnie prawo to przysługuje innym podmiotom. Sąd wskazał, że przepisy nie wykluczają skierowania decyzji rozbiórkowej do inwestora i właściciela nieruchomości, przy czym zależy to od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 p.b. nie jest przypadkowa. Dominuje pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby go do wykonania czynności nakazanych w decyzji. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania. Sąd uznał, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinien być co do zasady inwestor, a jeżeli nie jest on już właścicielem obiektu budowlanego, ani nie przysługuje mu żadne inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzja powinna zostać skierowana — co do zasady do obecnego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, organ nie ustalił okoliczności od zaistnienia których uzależniona jest ocena, kto powinien być adresatem decyzji rozbiórkowej. Sąd nakazał również organowi ustalenie kręgu stron postępowania, w szczególności w sytuacji, gdy na skutek upływu długiego okresu czasu od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (w tej sprawie 6 lat) nastąpiły zmiany podmiotowe i własnościowe dotyczące budynku przy ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zakresu przedmiotowego decyzji rozbiórkowej skupiających się na kwestii jej technicznej wykonalności Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do ustaleń i wniosków wynikających z przedłożonych przez strony ekspertyz technicznych dotyczących, m.in. technicznej wykonalności nałożonego obowiązku. Kwestię tę organ powinien wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu decyzji, z odniesieniem się do dowodów przedłożonych przez wszystkie strony postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy MWINB wspomnianą na wstępie decyzją z 27 lutego 2025 r. uchylił decyzję PINB dla m.st. Warszawy z 3 lutego 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się kolejno do wytycznych Sądu stwierdził, że podmiotem który występuje w roli odwołującego się jest spółka F. Sp. z o.o. obecnie w likwidacji, która była inwestorem w/w inwestycji i jest adresatem obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do kwestii ustalenia podmiotu, który powinien być adresatem decyzji rozbiórkowej w związku z okolicznościami niniejszej sprawy organ po przytoczeniu treści art. 52 Prawa budowlanego, a także obszernej części uzasadnienia opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z 16 lutego 2022 r. stwierdził, że "przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ powiatowy jest zobowiązany do ustalenia, czy w sytuacji zaistnienia przesłanki do wydania decyzji nakazowej w omawianej sprawie, z uwagi na zaistniały stan faktyczny zasadnym jest nałożenie obowiązków solidarnie na właściciela budynku i inwestora, w tym obecnego właściciela części przedsiębiorstwa inwestora". Wskazał jednocześnie na treści pism spółek F. Sp. z o.o. w likwidacji i F1. Sp. z o.o. oraz W. w W. (oficyna i front) nakazując wzięcie ich pod uwagę organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Odnosząc się do zalecenia zawartego w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r. w zakresie wyjaśnienia (ustalenia) aktualnego kręgu stron postępowania, organ zwrócił uwagę, że na przestrzeni czasu doszło do zmian w tym zakresie. Zdaniem organu rozważyć należy, czy za strony postępowania nie powinny również zostać uznane (odrębnie od wspólnot) podmioty posiadające własność wyodrębnionych lokali znajdujących się bezpośrednio pod nadbudowaną częścią budynku objętą niniejszym postępowaniem, z uwagi na to, iż przedmiotowa nadbudowa, znajduje się w obszarze oddziaływania w/w lokali i w sytuacji konieczności wykonania robót budowlanych przy w/w nadbudowie (potencjalnej rozbiórki - co będzie przedmiotem postępowania PINB) mogą one mieć istotny wpływ na stan techniczny tych lokali i prawa przysługujące ich właścicielom. Zdaniem MWINB wyjaśnienie kwestii dotyczącej możliwości dokonania rozbiórki, wymaga przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, w szczególności dokonanie analizy dokumentów przedłożonych przez strony postępowania, już po wydaniu skarżonej decyzji. W tym zakresie PINB powinien dokonać własnej oceny zarówno przedłożonej dokumentacji jaki i możliwości dokonania rozbiórki przedmiotu postępowania, a w razie konieczności uzyskać dodatkowy materiał dowodowy w postaci dokumentacji technicznej sporządzonej przez niezależnego specjalistę posiadającego uprawnienia budowlane czy też uzupełnienie już przedłożonej dokumentacji, o kwestie nieporuszane lub wątpliwe w już przedłożonych opiniach. Organ stwierdził, że przedłożenie do akt sprawy nowych dowodów w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji, a przed rozpoznaniem odwołania stanowi o tym, że uległ zmianie stan faktyczny sprawy, który wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. MWINB uznał, że na obecnym etapie postępowania nakazanie rozbiórki opisanej wyżej części budynku z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w ostatnim wyroku sądu administracyjnego) jest przedwczesne. Stwierdził ogólnie, że w sytuacji ustalenia braku możliwości dokonania rozbiórki nadbudowanej części w/w budynku (niewykonalność rozbiórki w sposób trwały) organ pierwszej instancji powinien rozważyć dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Końcowo organ uznał, że w sprawie, z uwagi na zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń dowodowych nie było możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Od tej decyzji sprzeciw złożyła W. w W. (dalej także jako: skarżąca) wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i pominięcie art. 136 § 2 k.p.a. w sytuacji braku konieczności przeprowadzenia nowych dowodów (przynajmniej na tym etapie), 2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) poprzez brak wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 16 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2249/21, 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które stanowią przeszkodę do zastosowania art. 136 k.p.a. MWINB w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc, że przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Zasadniczo spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd bada, czy organ odwoławczy miał podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy. Często jednak zakres sygn. akt VII SA/Wa 664/25 postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, dlatego kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane. Innymi słowy rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny do wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (zob. uchwała SN z 16 stycznia 1997 r. sygn. akt III ZP 5/96; uchwała NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/9; wyroki NSA: z 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, z 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, z 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856-857 nb 14). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze należy na wstępie wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek wyroku tutejszego Sądu uchylającego decyzję MWIB z 1 września 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB dla m.st Warszawy nakazującą rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że tutejszy Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego, a nie decyzje organów obu instancji. Wobec tego przyjąć należy, że wyraźne wytyczne Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku adresowane były do MWINB. Gdyby bowiem Sąd ocenił, że dostrzeżone wady postępowania administracyjnego bez wątpienia przekraczają uprawnienia organu drugiej instancji w zakresie możliwości ich sanacji uchyliłby zarówno zaskarżoną decyzję, ale również decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku, który na mocy powołanego art. 153 p.p.s.a. wiązał organ, Sąd wskazał na mankamenty zaskarżonej decyzji, ale również określił wytyczne odnośnie do zakresu koniecznych do rozstrzygnięcia kwestii i dodatkowych ustaleń, i wytyczne te, co należy podkreślić zostały skierowane do organu drugiej instancji. WSA w Warszawie w wyroku z 16 lutego 2022 r. wskazał na uchybienia postępowania o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym. W ramach tych pierwszych uchybień Sąd wskazał na konieczność ponownego ustalenia właściwego adresata decyzji rozbiórkowej, w związku z zmieniającym się stanem prawnym nieruchomości przy ul. [...], która jak wynika z akt sprawy została w sposób samowolny przebudowana. Ponadto w związku z tym, że postępowanie dotyczące przebudowy wskazanego budynku toczyło się od wielu lat Sąd nakazał organowi zaktualizowanie kręgu stron postępowania. Odnosząc się do niezwykle istotnej kwestii dotyczącej prawidłowego ustalenia adresata decyzji rozbiórkowej Sąd wskazał na treść art. 52 p.b., zgodnie z którym, w obecnym brzmieniu obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Sąd wskazał również na poglądy wyrażane w doktrynie i orzecznictwie sądowym w tym zakresie, jednocześnie nakazując organowi odwoławczemu, a nie organowi pierwszej instancji, ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia ustalenia adresata nakazu rozbiórki nadbudowy budynku. Tymczasem MWINB ustalił co prawda kto był odwołującym się od decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 3 lutego 2015 r., to odnośnie do ustalenia kto ma być adresatem decyzji rozbiórkowej, przytoczył przepis art. 52 p.b. , a ponadto zacytował obszerny fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie o możliwości nałożenia obowiązku zarówno na inwestora jak i na właściciela. W konkluzji, po opisaniu zmian własnościowych wskazał, że okoliczności te muszą zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji. Mimo, że organ poczynił ustalenia w zakresie zmian własnościowych, to w zaskarżonej decyzji ich nie ocenił, ani nie przedstawił swojego stanowiska w odniesieniu do tego czy w sprawie w dalszym ciągu nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, czy do właściciela, czy też do obu tych podmiotów. W ocenie Sądu ustalenie okoliczności związanych z prawidłowym zastosowaniem art. 52 p.b., a następnie kategoryczne wskazanie który podmiot w ustalonym stanie powinien być adresatem decyzji rozbiórkowej, nie przekracza kompetencji organu odwoławczego. Podobnie jak ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania. Co prawda organ zwrócił uwagę, że rozważenia wymaga, czy stronami postępowania nie powinny zostać uznane (odrębnie od wspólnot) podmioty posiadające własność wyodrębnionych lokali znajdujących się bezpośrednio pod nadbudowaną częścią budynku objętą niniejszym postępowaniem, z uwagi na to, że nadbudowa, znajduje się w obszarze oddziaływania w/w lokali i w sytuacji konieczności wykonania robót budowlanych przy w/w nadbudowie mogą one mieć istotny wpływ na stan techniczny tych lokali i prawa przysługujące ich właścicielom, to okoliczności tych nie ocenił. Należy podkreślić, że organ odwoławczy jest przede wszystkim wyposażony w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie tylko kontroli decyzji organu pierwszej instancji pod względem jej legalności, w szczególności, jak w niniejszej sprawie, gdy organem drugiej instancji jest wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ wyższego stopnia. Tymczasem w niniejszej sprawie - wbrew wskazówkom Sądu - MWINB uwolnił się od wykonania czynności procesowych, do których został zobowiązany w orzeczeniu sądu i przeniósł cały ciężar dowodowy w dość ogólnej argumentacji na organ pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy, mimo poczynionych wstępnych ustaleń w związku z wytycznymi Sądu odnośnie do zakresu podmiotowego sprawy, nie wyciągnął z tych ustaleń żadnych wniosków, a zadanie to przekazał organowi pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1202/21). Sąd stwierdza, że organ powinien był ustalić zarówno adresata nakazu rozbiórki, jak też krąg stron postępowania w aktualnym stanie prawnym nieruchomości. Wydanie natomiast decyzji kasatoryjnej z tego powodu możliwe byłoby wówczas, gdyby okazało się, że postępowanie przed organem pierwszej instancji od pewnego momentu toczyło się bez udziału wszystkich stron, co stanowić może kwalifikowane naruszenie prawa i przesłankę wznowienia postępowania. Powyższa przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego istnieje niezależnie od tego, czy niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu dotyczyło całego postępowania administracyjnego, czy też poszczególnych jego etapów bądź konkretnych czynności procesowych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 795/12,). Taka sytuacja mogłaby też stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy nie zajął, jak wspomniano, kategorycznego stanowiska, czy w sprawie stronami postępowania powinny być podmioty niebiorące dotychczas udziału w postępowaniu. Stąd też wydanie, z tego powodu, decyzji przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i cała pewnością przedwczesne. Przechodząc do oceny wykonania przez organ wytycznych Sądu dotyczących uchybień przedmiotowych przypomnieć trzeba, że Sąd nakazał organowi odwoławczemu przeprowadzenie analizy złożonych do akt sprawy ekspertyz z których wynikał brak technicznej możliwości rozbiórki. Ocena tych ekspertyz (opinii) przez organ sprowadziła się do odnotowania, że takie opinie zostały złożone już po wydaniu decyzji o rozbiórce i przytoczenia zasadniczych i ogólnych wniosków trzech opinii, z których dwie złożone przez inwestora wskazywały na brak technicznej możliwości rozbiórki, zaś z jednej wypływały zupełnie przeciwne wnioski. Organ w związku z tym, wbrew zaleceniom Sądu, nakazał ocenę tych opinii organowi pierwszej instancji, dodatkowo w bardzo ogólny sposób stwierdził, że organ powiatowy powinien dokonać własnej oceny przedłożonej dokumentacji, a w razie koniczności uzyskać dodatkowy materiał dowodowy w postaci dokumentacji technicznej sporządzonej przez niezależnego specjalistę, czy też uzupełnić dokumentację o kwestie nieporuszone w już przedłożonych dokumentach. Zdaniem Sądu szczegółowa analiza opinii znajdujących się w aktach sprawy nie wykraczała poza uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać sprawę nawet jeśli nie wszystkie dowody zostały ocenione przez organ pierwszej instancji. Należy bowiem zauważyć, że skoro ustawodawca w art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tj. zgromadzenie nowych dowodów, to tym bardziej dopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy oceny dowodów już zgromadzonych w aktach sprawy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 366/25 i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, brak szczegółowej analizy złożonych do akt opinii przez organ odwoławczy zarówno co do ich treści, ale również kontekstu ich złożenia (dwie ze złożonych opinii zostało sporządzone na zlecenie inwestora), a także brak przeprowadzenia w tym zakresie ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, bądź zlecenia przeprowadzenia określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w trybie określonym w art. 136 § 2 k.p.a.. stanowiło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Czynności zmierzające do ustalenia czy w okolicznościach sprawy doszło do sytuacji trwałego braku technicznych możliwości rozbiórki samowoli budowlanej należały do organu odwoławczego, co wynika nie tylko z istoty postępowania odwoławczego, ale również z wytycznych zawartych w wyroku. Rację miał organ, że w przypadku konieczności przeprowadzania postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego zasadne byłoby przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednak przed takim stwierdzeniem powinien był, jak wspomniano, dokonać szczegółowej oceny zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności powołanych wyżej opinii, zwracając uwagę na datę ich sporządzenia, autorów oraz podmiotów zlecających ich wykonanie (zgodnie z wytycznymi Sądu). Następnie powinien rozważyć, czy w związku z treścią tych opinii istnieje konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a jeśli tak to kategorycznie wskazać jakie dowody powinny zostać przeprowadzone i na jaką okoliczność, a przede wszystkim dlaczego tego typu postępowanie wykracza poza możliwości wynikające z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy musi mieć przy tym na względzie zasadę szybkości postępowania i ekonomiki procesowej. Dyrektywa wzięcia pod uwagę zmieniającego się stanu faktycznego dotyczy nie tylko organu pierwszej instancji ale również organu odwoławczego. Zasada szybkości postępowania ma w niniejszej sprawie szczególnie istotne znaczenie albowiem sprawa toczy się od wielu lat. Brzmienie art. 136 k.p.a., zwłaszcza jeśli zestawić je z treścią przepisów art. 3 § 3 i art. 151 a p.p.s.a., sprzyja bardziej rozważnemu korzystaniu z kompetencji kasacyjnych. Podkreśla się zasadność orzekania kasacyjnego w postępowaniu odwoławczym w granicach uzasadnionej potrzeby (Z. Kmieciak, Związki instytucji postępowania administracyjnego i sądowo- administracyjnego - aspekt funkcjonalny, Przegląd Prawa Publicznego 2019, nr 1, s. 53-62). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności ustali jednoznacznie krąg stron postępowania i w przypadku uznania, że w sprawie nie brały dotąd udziału podmioty, którym przysługuje status strony wyda decyzję kasatoryjną. Po drugie, oceni materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i przedstawi swoje stanowisko odnośnie tych dowodów w uzasadnieniu decyzji (w szczególności odnośnie do opinii dotyczących technicznej możliwości rozbiórki), następnie w razie potrzeby przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, w trybie art. 136 k.p.a. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania dojdzie do wniosku, że w sprawie brak jest technicznej możliwości rozbiórki i konieczne jest wszczęcie postępowania zmierzającego do nałożenia na właściwy podmiot obowiązku innego niż rozbiórka wówczas także wyda decyzję kasacyjną. Rolą organu odwoławczego jest jednoznaczne przesądzenie tej kwestii. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył wyrok WSA w Krakowie dotyczący braku możliwości rozbiórki samowolnie zbudowanego fragmentu budynku bez istotnej ingerencji w pozostałą, legalnie zrealizowaną część obiektu, jednakże nie przedstawił swojego stanowiska, czy taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd podziela stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto zdaniem Sądu MWINB nie zrealizował prawidłowo wytycznych sformułowanych w wyroku tut. Sądu z 16 lutego 2022 r. przenosząc w niemal w całości zadanie, do realizacji którego został zobowiązany prawomocnym orzeczeniem na organ pierwszej instancji, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 złotych składają się: wpis od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). ----------------------- sygn. akt VII SA/Wa 664/25 sygn. akt VII SA/Wa 664/25 # # # # sygn. akt VII SAM/a 664/25 sygn. akt VII SA/Wa 664/25 # # sygn. akt VII SA/Wa 664/25 sygn. akt VII SA/Wa 664/25 # #