VII SA/Wa 669/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. O. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...], [...] w [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r. (nr [...]), odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2006r., (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i F. T. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę pawilonu handlowego z przeznaczeniem pietra budynku na funkcję mieszkalną, parteru na cześć usługowo- handlową, na działce nr [...] przy ul. S. - J., w J. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny w sprawie wskazując, że wnioskiem z dnia 19 marca 2007r. J. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2006r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji i wyjaśnił, że stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest zatem do zbadania, czy wniosek pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wyjaśnił ponadto, że o przymiocie strony nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako "interes prawny". W postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę przepisem tym jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, w którym wskazano, że postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podniósł, że inwestycja pp. T. obejmuje działkę o nr ew. [...], sąsiadującą z działką o nr [...], która wraz z budynkiem na niej usytuowanym należy do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w J. W budynku tym J. K. posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Wobec treści art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982r. - Prawo Spółdzielcze (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.), spółdzielnię na zewnątrz reprezentuje jej zarząd. Stąd też J. K., jako członek spółdzielni mieszkaniowej, nie ma własnego interesu prawnego w niniejszej sprawie, co znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji obligował organ do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ samodzielnie decyduje o tym, czy na podstawie wniosków przedłożonych przez podmiot nie będący stroną, dokona wszczęcia postępowania. Sygnalizacja o okolicznościach wskazujących na nieważność danego aktu nie jest bowiem wiążąca dla organu. Nie przeprowadzenie takiego postępowania z urzędu nie może być więc oceniane jako naruszenie prawa. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt poinformowania J. K. o przesłaniu odwołania do organu odwoławczego oraz przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji mógł on wziąć udział w toczącym się postępowaniu odwoławczym, a zatem zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu pierwszoistancyjnym, nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygniecie. Skargę na powyższą decyzję złożył J. K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] wrzeżnia.2007r. i zarzucając: naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 i 77 § 1 kpa, poprzez ich nieuwzględnienie; poświadczenie nieprawdy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu stosownie do treści art. 157 § 2 oraz art. 233 kpa, a uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy na podstawie wniosków przedłożonych przez podmiot, który nie jest stroną dokona wszczęcia postępowania, - skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, tj. do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, powołując się na orzecznictwo, że decyzje w niniejszej sprawie skierowano do podmiotu nie będącego stroną, tj. do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J., co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 kpa. Skarżący wskazał na możliwość występowania zjawisk korupcyjnych ze względu na fakt, że w postępowaniu zwyczajnym brał udział jedynie inwestor oraz ze względu na zastosowanie art. 130 § 4 kpa. Skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym, to nie mogła być stroną postępowania nadzwyczajnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Takich uchybień Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić trzeba - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 kpa tj. wszczęcia postępowania. W przepisie art. 157 § 2 kpa wskazano bowiem, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie strony lub z urzędu, co oznacza, że w fazie wstępnej organ zobowiązany jest do zbadania, czy zachodzą ww. przesłanki warunkujące jego dopuszczalność (por. wyrok NSA, I SA 2128/02, M. Prawn. 2003/4/147). W przepisie art. 28 kpa wskazano, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy mieć przy tym na uwadze, że w odniesieniu do spraw z zakresu prawa budowlanego zastosowanie znajduje przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi lex specjalis od zasady wyrażonej w art. 28 kpa. Wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jest postępowaniem toczącym się w nowej sprawie, nie zmienia to jednak zasadniczego przedmiotu tego postępowania, jakim nadal pozostaje pozwolenie na budowę. W związku z powyższym - co do zasady - przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie również w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r., II OSK 598/06, niepubl.). W treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast stosownie do art. 48 ustawy Praw Spółdzielcze spółdzielnię na zewnątrz reprezentuje jej zarząd. Z przytoczonych przepisów wynika zatem - że co do zasady - członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają własnego interesu prawnego, czy szczególnego tytułu prawnego, aby w stosunkach zewnętrznych nie wynikających z członkowska w spółdzielni i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, mogli występować o wydanie decyzji, czy też podważać decyzje administracyjne, nie adresowane do nich jako stron w znaczeniu materialnoprawnym (por. wyroki NSA: z 13 kwietnia 1999r.IV SA 557/97, LEX nr.47302 oraz z dnia 30 czerwca 1999r. IV SA 629/97, LEX nr 47855). Od powyższej zasady dopuszcza się wyjątek, jeśli członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego został naruszony jego własny, skonkretyzowany, zindywidualizowany interes prawny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2001r., IV SA 1610/99, LEX nr 53445). Tak rozumianego interesu prawnego jednak nie wykazał J. K. w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych Skarżącemu, w dacie wydania kontrolowanych decyzji, przysługiwało bowiem ograniczone prawo rzeczowe w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku, który wraz z gruntem pozostawał we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej, przy ul. B. [...] w J. Działka pp. T., objęta decyzją Starosty O. z dnia 31 maja 2006r. graniczy z działką na której usytuowany jest budynek Spółdzielni. Jednak planowana rozbudowa i nadbudowa pawilonu handlowego nie wpływa bezpośrednio na lokal nr [...], który zajmuje J. K. i nie powoduje ograniczeń w jego użytkowaniu. Nie istnieje zatem przepis prawa materialnego, z którego skarżący mógłby wywieść swój własny, indywidualny interes prawny do wszczęcia i kwestionowania w postępowaniu nieważnosciowym ww. decyzji Starosty O. Wbrew zarzutom skargi, zasadne było również stanowisko organu odwoławczego o tym, że zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na nieważność danego aktu - pochodzące od podmiotu nie będącego stroną w sprawie -nie powoduje wszczęcia postępowania z urzędu. Wyjaśnić należy, że przepis art. 233 kpa dotyczy dwóch rodzajów skarg. Pierwszy jest wnioskiem strony, powodującym wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 § 3 kpa, natomiast w drugim przypadku - tak jak w niniejszej sprawie - skarga osoby trzeciej jest dla organu administracji publicznej jedynie źródłem informacji o okoliczności wskazanej w przepisie prawa materialnego, która może skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu. Wynika to wprost z treści art. 233 kpa (zdanie drugie), w którym wskazano na możliwość wszczęcia takiego postępowania. Nie oznacza to jednak, że - w przypadku uprawdopodobnienia wadliwości konkretnej decyzji administracyjnej przez podmiot nie posiadający przymiotu strony - postępowanie to nie powinno być wszczęte z urzędu. W świetle przedstawionej argumentacji, pozostałe zarzuty skargi pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.