VII SA/Wa 669/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. H. i D. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. H. i D. H. solidarnie kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] i [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., którym organ, działając na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), orzekł o wymierzeniu solidarnie [...] i [...] kary w wysokości 10.000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 21 września 2016 r. [...] [...] zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W związku ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy inspektor Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] telefonicznie powiadomił inwestorów o zamiarze przeprowadzenia kontroli ww. inwestycji w dniu 3 października 2016 r. W protokole z przeprowadzonych czynności kontrolnych w tymże dniu wskazano: "Budynek jest użytkowany. Świadczy o tym wyposażenie pokoju dziennego zabawki sprzęt AGD, wyposażenie (pełne) kuchni. W budynku w czasie kontroli przebywają cztery osoby. Dwoje dzieci w wieku ok. 1 roku i 3 lat, dwie osoby dorosłe. Wykonano dokumentację fotograficzną. Ostatni wpis w dzienniku budowy datowany na dzień [...].09.2015 r. (...)".[...] oświadczył do protokołu, że "(...) podczas kontroli przebywaliśmy z dziećmi, ponieważ nie mieliśmy możliwości przebywać w innym miejscu. W tym czasie dozorujemy nieruchomość i trzymam w budynku meble.". Opierając się na ustaleniach wynikających z przeprowadzonej kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wymierzył [...] i [...] karę w wysokości 10.000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uznając, że inwestorzy naruszyli dyspozycję art. 54-55 ustawy- Prawo budowlane, albowiem do użytkowania należącego do nich obiektu budowlanego mogli przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił sprzeciwu albo po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (jeżeli przystąpienie do użytkowania miałoby nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych). Rozpatrując zażalenie [...] i [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe, zaś argumenty podniesione w zażaleniu nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jednoznacznie i bezsprzecznie ustalił fakt użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przed uzyskaniem stosownego zezwolenia organu nadzoru budowlanego. Użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzały zapisy protokołu kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona w jej trakcie. Z protokołów kontroli oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika bowiem, że w dniu kontroli budynek był użytkowany, o czym świadczą zgromadzone w ww. budynku w dniu kontroli meble, urządzenia AGD, w tym telewizor, przybory codziennego użytku, środki czystości, artykuły spożywcze, rośliny, zabawki, ozdoby na ścianach i oknach, przybory higieniczne w łazience. Ponadto ze zdjęć również wynika, że teren przed budynkiem został zagospodarowany: stały przed nim m.in. huśtawka, namiot, stolik i meble wypoczynkowe na tarasie. Znajdowały się na nim również buty sportowe oraz klapki. W domu przebywały dzieci. Kanty stolika małego i stołu zostały zabezpieczone odpowiednimi nalepkami przed dziećmi. Na blacie kuchennym znajdował się koszyczek z lekami. Na jednym zdjęciu również widać fragment kalendarza zamocowanego na ścianie, na którym dokonywano zaznaczeń przy konkretnych datach. Wobec powyższego, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie można było uznać, że ww. budynek był użytkowany sporadyczne, bez zamiaru trwałego jego zamieszkania. Organ zaznaczył, że wprawdzie w ustawie - Prawo budowlane ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71 a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia powinno być zbliżone do cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". W tych warunkach bezspornym zaś pozostawało, że inwestorzy wykorzystywali budynek dla celów mieszkaniowych. Z powyższym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodzili się [...] i [...], którzy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego, - art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działania skarżących polegające na składowaniu w budynku mieszkalnym elementów wyposażenia stanowią przystąpienie do jego użytkowania (powołany przepis art. 77 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane Sąd potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską) . W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że zgromadzone meble (częściowo stare) były stopniowo przewożone z mieszkania do domu tak, aby po terminie 14 dni od złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy można było od razu z nich korzystać. W ocenie skarżących samo składowanie mebli nie może być utożsamiane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Podobnie rzecz się ma z telewizorem, roślinami, zabawkami, czy ozdobami na ścianach i oknach, ponieważ wszystkie te przedmioty zostały przewiezione z dotąd użytkowanego mieszkania w celu wyposażenia domu. Przybory codziennego użytku, środki czystości, artykuły spożywcze i przybory higienicznie zostały zabrane z mieszkania, albowiem w weekend poprzedzający datę kontroli skarżący byli zmuszeni nocować w budynku w związku z przywozem do niego wartościowszych rzeczy oraz mając na uwadze zaplanowaną na godzinę 12.00 w dniu 3 października 2016 r. kontrolę PINB. Skarżący wyjaśnili ponadto, że dzieci przebywały z nimi pod opieką, w związku z czym ich pobyt w domu nie mógł być rozumiany jako wskazujący na zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Zabezpieczenia stolika oraz stołu wynikały z faktu, że przedmioty te zostały przewiezione z mieszkania, w którym dzieci mieszkały. Używanie kalendarza nie świadczy o użytkowaniu budynku, tak jak również nie świadczy o nim składowanie na terenie obiektu huśtawki, stolika oraz mebli wypoczynkowych na tarasie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu nakazującym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nakazujący organowi nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 cyt. ustawy wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Należy przypomnieć, że odnosząc się do celu powyższej regulacji, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2 wskazał, że przewidziana regulacją art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ma na celu wyeliminowanie sytuacji, gdy obiekt budowlany jest od dawna użytkowany, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostaje w trakcie budowy. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Możliwość nałożenia na inwestora kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, jak zaznaczył Trybunał, ma na celu w istocie umożliwienie organom nadzoru budowlanego realizację ich ustawowo określonych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że oparcie się przez ustawodawcę na takiej formule odpowiedzialności inwestora jaką jest wyłącznie sama bezprawność czynu powoduje, że na tle stosowania art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy faktycznie można w sprawie mówić o naruszeniu przez inwestora sankcjonowanej normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary administracyjnej przemawia za taką wykładnią wskazanego przepisu, która daje gwarancję, że ingerencja organu nadzoru budowlanego w sytuację prawną inwestora jest adekwatna do sposobu i skutków naruszenia przez niego prawa. Za niezgodną z obowiązującym porządkiem prawnym uznać zatem należy, zdaniem Sądu, sytuację, w której automatyzm stosowanej sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej dotyczyłby zachowania, któremu nie można przypisać jednoznacznego naruszenia prawa w zakresie wymagającym, by przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przez inwestora poprzedzone było zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i jednoczesnym niezgłoszeniu przez tenże organ w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2808/16; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2886/14; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 156/10). W postępowaniu w sprawie wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotem ustaleń pozostaje to, czy doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W zakresie przyjętego ogólnego rozumienia przez organy nadzoru budowalnego pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Jak słusznie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w świetle przepisów Prawa budowlanego użytkowanie obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania" z rzeczy, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, wymagane jest podjęcie przez inwestora konkretnych działań celem korzystania z obiektu budowlanego w sposób ciągły (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1073/14). O ile zatem za trafne można uznać stwierdzenie organu, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane odnosić należy do stwierdzenia wykorzystywania budynku do celów mieszkaniowych, o tyle jednak nie ma racji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, że cechy te spełniają już takie zachowania inwestora jak przebywanie w budynku, meblowanie go, czy też gromadzenie przez inwestora przedmiotów codziennego użytku. Sąd zauważa, że zarówno samo przebywanie w budynku, nawet jeżeli wiąże się z kilkudniowym w nim zamieszkaniem (nocowaniem), jak też podjęcie czynności związanych z wyposażeniem obiektu w urządzenia, czy też meble nie stanowi o przystąpieniu przez inwestora do użytkowania budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy- Prawo budowlane, ile może być traktowane wyłącznie jako podjęcie czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Tego zachowania, jak trafnie zauważa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ustawodawca nie objął jednak sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 753/15; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1092/16; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1155/13). Umieszczenie mebli i innych sprzętów w budynku mieszkalnym samo w sobie nie może uzasadniać jeszcze stwierdzenia przystąpienia do jego użytkowania. Zdaniem Sądu jest bowiem oczywiste, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego z reguły niezbędne jest jego wcześniejsze wyposażenie, którego zakres uzależniony jest od wymagań, potrzeb i możliwości inwestora lub osób mających w budynku zamieszkiwać. Podjęcie przez inwestora tego rodzaju czynności przygotowawczych nie uzasadnia zatem stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli w konkretnych okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego nie ustali, że budynek mieszkalny nie tylko został wyposażony w sprzęty codziennego użytku, ale również inwestor w budynku tym przebywa, korzystając ze zgromadzonych rzeczy w sposób stały, ciągły i zorganizowany, co nakazuje wskazane zachowanie, oceniane w jego całokształcie, traktować intencjonalnie jako "zamieszkanie" w tym budynku mieszkalnym, do czego nawiązuje treść art. 57 ust. 7 ustawy- Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższy warunek, Sąd zwraca uwagę, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były niewystarczające do uznania, że [...] i [...] przed upływem 14 dni od dnia doręczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] zamieszkali w ww. budynku w znaczeniu wyżej przedstawionym. Z tego względu zaskarżone postanowienie o nałożeniu na skarżących kary w wysokości 10.000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania wskazanego budynku mieszkalnego obarcza, jak trafnie podnieśli skarżący, zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się wyłącznie na pobieżnej treści protokołu i załączonej dokumentacji zdjęciowej (6 zdjęć), nie uwzględniając, że i w protokole kontrolnym i w odwołaniu skarżący wskazali, jakie szczególne powody stały za ich kilkudniowym przebywaniem w budynku oraz z jakich przyczyn wyposażenie domu w meble, czy też sprzęt AGD nie powinien być utożsamiany z przystąpieniem do użytkowania należącego do nich budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy tychże twierdzeń nie poddał jakiejkolwiek ocenie, pomimo że odnosiły się one do okoliczności istotnych z punktu widzenia treści art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Ich weryfikacja pozwalałaby ustalić, czy zamieszkiwanie skarżących w budynku faktycznie ograniczało się do dwóch dni poprzedzających kontrolę, a ponadto miało związek wyłącznie z przewiezieniem w tym terminie wartościowego wyposażenia, które wymagało dozorowania. Wymagane było również szczegółowe odniesienie się przez organ do tych zarzutów odwołania, które dotyczyły faktu, iż część wyposażenia domu mogła zostać przewieziona z należącego do skarżących mieszkania w [...]. Powodowało to, że oceny [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynione w odniesieniu do mebli, mające na uwadze ich wizualny stan lub cechy użytkowane (np. wyposażenie stołu lub stolika w narożne zabezpieczenia), powinny uwzględniać także to, że część wyposażenia znajdującego się w budynku mogła być wcześniej używana. Zdaniem Sądu, może budzić uzasadnione wątpliwości okoliczność, czy za nieużytkowany budynek może być uważany budynek, który posiada pełne wyposażenie, którego rozmieszczenie mebli i wystrój we wszystkich pomieszczeniach wskazuje na jego ostateczną docelową aranżację, przy czym nie ogranicza się ona wyłącznie do podstawowego wyposażenia podlegającego codziennemu wykorzystaniu, ale obejmuje również drobne detale o charakterze wyłącznie dokoracyjnym. W takiej sytuacji należy zdaniem Sądu mówić niejako o zakończeniu "przygotowania" do przystąpienia do użytkowania budynku w znaczeniu wcześniej przywołanym, przez co w tym przypadku punkt ciężkości ustaleń powinien opierać się na analizie przebywania inwestora w tak wyposażonym budynku mieszkalnym, gdyż możliwość nadania mu cechy stałości i ciągłości powinna samoistnie skutkować uznaniem, że w sprawie wystąpiła przesłanka opisana w art. art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Z tego względu nieodniesienie się przez organ w zaskarżonym postanowieniu do kwestii momentu, w którym prace związane z wyposażaniem pomieszczeń budynku przy ul. [...] w miejscowości [...] zostały zakończone, niepoddanie weryfikacji czasu, przez jaki skarżący deklarowali zamieszkanie w należącym do nich budynku, jak też niedokonanie oceny rzeczywistych powodów takiego stanu rzeczy, która obejmuje również rozważenie tego, czy dozorowanie z podanych przez skarżących powodów faktycznie wymagało, by w budynku zamieszkiwała cała rodzina (skarżący wraz z dziećmi) powodują, że przyjęte w zaskarżonym postanowieniu ustalenie o przystąpieniu przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego musi być traktowane jako co najmniej przedwczesne z punktu widzenia reguł prowadzenia postępowania dowodowego. W kontekście poczynionych uwag podkreślenia wymaga, zdaniem Sądu, jeszcze jednak dodatkowa okoliczność, która powinna być w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dostrzeżona i należycie uwzględniona. Ma ona związek z tym, że skarżący składając w PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy wdrożyli procedurę zmierzającą do legalnego przystąpienia do użytkowania należącego do nich budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Fakt ten sam w sobie nie stanowi wprawdzie podstawy od odstąpienia od nałożenia kary w przypadku zaistnienia ustawowej przesłanki opisanej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, niemniej wymaga posłużenia się przez organ nadzoru budowlanego adekwatną oceną zastanego podczas kontroli stanu obiektu, skoro inwestor skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy, a ponadto miał świadomość zapowiedzianej kontroli stanu budynku ze strony organu. W przypadku, gdy inwestor informuje organ nadzoru budowlanego o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego po upływie terminu na dokonanie przez organ sprzeciwu - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - ewentualne wątpliwości jakie mogą się pojawić w odniesieniu do tego, czy określone zachowania stanowią o użytkowaniu obiektu, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wymierzenie w takiej sytuacji kary może zostać uznane za dopuszczalne, co podkreśla Sąd, tylko w takim przypadku, w którym przyjęte przez organ ustalenia jednoznacznie potwierdzają przystąpienie przez inwestora do użytkowanie obiektu budowlanego w sposób wskazujący na świadomy zamiar niepodporządkowania się nakazowi przewidzianemu w art. 54 ustawy - Prawo budowlane. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżone postanowienie z dnia 14 stycznia 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wpisu sądowego od skargi uiszczonego przez skarżących. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.