II OSK 2808/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2210/15 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 2.717 (słownie: dwa tysiące siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2210/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. Nr [...] z dnia [...].06.2015 r., znak: [...], wymierzające inwestorowi M. Sp. z o.o. karę za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej, przystąpienie do użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], część budynku nr [...], wchodzącego w skład zespołu zabudowy mieszkaniowej przy ul. P. [...] w W., z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane w wysokości 20 000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2015r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla m.st. W. wpłynął wniosek Spółki M. Sp. z o.o. o pozwolenie na użytkowanie opisanego powyżej zespołu zabudowy. W dniu 21 maja 2015 r. organ powiatowy przeprowadził obowiązkową kontrolę w/w obiektu. W toku czynności kontrolnych na 32 lokale mieszkalne udostępniono do kontroli lokale nr: [...]. W lokalu mieszkalnym nr [...] stwierdzono jego użytkowanie. W protokole pokontrolnym wskazano, iż lokal nr [...] jest zamieszkały ponieważ w łazience znajdują się środki higieniczne, w kuchni lodówka z artykułami spożywczymi. Lokal jest umeblowany (szafy, sypialnia). G. S. - pełnomocnik inwestora oświadczył, iż inwestor nie posiada wiedzy o jakimkolwiek użytkowaniu lokalu mieszkalnego. Protokół został podpisany przez przedstawiciela inwestora bez uwag. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że podstawą materialną zaskarżonego postanowienia był art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane, wedle którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 w/w ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dla zastosowania w/w sankcji konieczne jest zatem naruszenie przepisów art. 54 lub art. 55 w/w ustawy, nakładających na inwestora obowiązek uzyskania stosownej zgody właściwego organu na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), tj. dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kluczową kwestią w sprawie było zatem dokonanie oceny czy na tle ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych można sformułować tezę o samowolnym przystąpieniu do użytkowania w rozumieniu ww. przepisów. Zgodnie z treścią przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te statuują zatem podstawowe zasady i wymogi, z którymi zgodne być powinno każde postępowanie administracyjne tak, aby gwarantować należyty jego przebieg oraz w pełni gwarantować poszanowanie praw i interesów stron postępowania. Zdaniem Sądu, organy obu instancji z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. nie wyjaśniły czy w związku z okolicznościami faktycznymi zastanymi podczas kontroli ww. lokalu można ocenić, że doszło do przystąpienia do użytkowania lokalu w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W sprawie niniejszej przeprowadzono postępowanie administracyjne, które w świetle uzasadniania postanowień obu instancji ograniczyło się wyłącznie do zebrania i analizy ustaleń obowiązkowej kontroli odzwierciedlonej w protokole oraz dołączonej do niej dokumentacji zdjęciowej dotyczącej wyposażenia lokalu. Tymczasem dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy inwestor - podkreślmy inwestor - lub osoba działająca z jego upoważnienia przystąpił do użytkowania obiektu bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W oczywisty sposób zaniechano zatem podjęcia z urzędu wyczerpujących działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, wynikiem których miałoby być szczegółowe i wszechstronne ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono postępowania w sposób odpowiadający ww. zasadom postępowania administracyjnego, przewidzianym w ww. przepisach. W sprawie nie ustalono osób mogących przebywać w tym lokalu, nie przesłuchano ani ich ani inwestora na okoliczność zaistniałych ustaleń faktycznych w kontekście przystąpienia do użytkowania lokalu w rozumieniu ww. przepisu. Tymczasem, jak słusznie podniosła skarżąca spółka, umieszczenie w lokalu mieszkalnym określonych składników wyposażenia samo w sobie w żadnym wypadku nie przesądza o tym, aby miało miejsce samowolne przystąpienie do jego użytkowania. To, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble oraz inne artykuły może być jedynie dowodem umieszczenia takich rzeczy w danym lokalu, a nie stwierdzeniem faktu jego użytkowania, wymagającym dla swej skuteczności podjęcia dalszych czynności wyjaśniających. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1414/11) ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym - przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowanego czy też jego części nie jest równoznaczne z umieszczeniem w nim sprzętów. Skoro brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", to czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania będzie zależało od szczegółowych oraz zindywidualizowanych ustaleń w każdej z rozpatrywanych spraw. W ocenie Sądu posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" oznacza takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia - podkreślmy osób działających z upoważnienia inwestora, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Do czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdza, że ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do samowolnego użytkowana obiektu budowlanego, w części opisanego wyżej lokalu, uzasadniającego nałożenie kary na podstawie przepisów powołanych wyżej. Przepisy, na podstawie których nałożono karę pieniężną, nie zawierają legalnej definicji takiego użytkowania, a tym samym organ prowadzący postępowanie administracyjne winien w jego toku wyjątkowo starannie przestrzegać obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności zmierzających do rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem poglądów jakie na tle stosowanych w sprawie przepisów ukształtowały się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd podzielił stanowisko skarżącej spółki: znaczna surowość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie: 1. art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm. dalej zwana: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 59 ust. 7 w związku z art. 57 ust.7, art. 54, art. 55 oraz art. 17 i 18 – Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię przy błędnie ustalonym przez Sąd stanie faktycznym sprawi. Organy nadzory budowlanego przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowały w/w przepisy Prawa budowlanego; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. dalej zwana: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. M.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanego przez ten organ postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., co skutkowało wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez spółkę M. sp. z o.o. w W., b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa oraz art. 59 ust. 7, art. 57 ust. 1, art. 17, art. 18 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego sprawy w zakresie przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego tj. lokalu mieszkalnego nr [...], podczas gdy z akt sprawy wynika wniosek przeciwny, c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 Kpa poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez spółkę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami, d) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnych ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, co doprowadziło do zawarcia w uzasadnieniu wyroku wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Na tych podstawach wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. poprzez jej oddalenie (art. 188 p.p.s.a.), 2. w razie nie stwierdzenia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), 3. w razie oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a. o stwierdzenie w wyroku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nieprawidłowe i o jego zmianę, 4. na podstawie art. 203 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz przepisów postępowania nie są zasadne. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane “w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego". Artykuł 57 ust. 7 reguluje podstawę wymierzenia kary pieniężnej, ustanawiając przesłankę: przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, a zatem przez upływem terminu do zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu (art. 54), przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Artykuł 57 ust. 7 wymaga wykładni przy uwzględnieniu wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale też w przepisach prawa administracyjnego. Wymierzenie kary administracyjnej na podmiot nie może nie uwzględnić, że nie ma uzasadnionych racji stosowanie formalistycznej wykładni, bez uwzględnienia, czy podmiot wobec którego organ wymierza karę naruszył przepisy prawa nakładające na niego określonego rodzaju obowiązek. Istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada proporcjonalności, która jest adresowana wprawdzie wprost do ustawodawcy, ale w orzecznictwie sądowym jest wartością przyjętą przy wykładni przepisów prawa materialnego. Przy wykładni normy prawa materialnego należy kierować się takim wyprowadzeniem ingerencji wobec jednostki, która byłaby podejmowana dla przestrzegania przepisów prawa, bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Taki też nakaz wykładni zawiera art. 7 in fine kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że w procesie wykładni należy uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Konstytucyjna zasada proporcjonalności ma podstawowe znaczenie przy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego regulujących wymierzenie kary administracyjnej. Nie można zatem ograniczyć się do formalistycznej wykładni przez przyjęcie, że karę pieniężną wymierza się inwestorowi, nie uwzględniając okoliczności, takich jak: czy naruszenie przepisów prawa było wynikiem działania inwestora, czy jego działania nie zostały zniweczone działaniem osób trzecich. Nie można też przy wykładni art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane pominąć wykładni pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że umieszczenie wyposażenia obiektu budowlanego w urządzenia, szafki, półki nie może być rozumiane jako przystąpienie do użytkowania obiektu. "Można wówczas mówić o ewentualnym podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania, czego ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Wówczas kara określona w tym przepisie nie może być nałożona" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1092/16, LEX nr 2170751). Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Wymierzenie kary pieniężnej wymagało ustaleń stanu faktycznego, które nie budziły wątpliwości co do wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Sąd w pełni zasadnie wywiódł wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Inwestor udostępnił do kontroli lokal nr [...], tak jak szereg innych. Tylko co do tego lokalu stwierdzono wyposażenie. Wymagało to ustaleń, czy inwestor podjął czynności użytkowania tego lokalu, czy były wynikiem zdarzeń, co do których nie miał udziału i wiedzy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że karę na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, co do zasady wymierza się inwestorowi, gdyż to inwestor jest z mocy prawa zobowiązany do skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Przyjmuje się jednak, że od tej zasady są wyjątki wynikające z okoliczności stanu faktycznego sprawy. W wyroku z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/15, LEX nr 2293377), Naczelny Sad Administracyjny przyjął: "(...), że karą za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, należy zawsze wymierzać inwestorowi (inwestorom), o ile z ustaleń stanu faktycznego sprawy nie wynika, iż przystąpienie do użytkowania miało miejsce z udziałem innych podmiotów, bez zgody i wbrew stanowisku inwestora (inwestorów)". Taka wykładnia nie narusza art. 17 i 18 ustawy – Prawo budowlane. Sąd w pełni prawidłowo ustalił, że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania, naruszając art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Dało to podstawy do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie są zasadne zarzuty co do prawidłowej oceny w zaskarżonym wyroku ustalenia stanu faktycznego w zakresie naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z wymaganiami ustanowionymi tym przepisem. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.