VII SA/Wa 67/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. K. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzja z dnia [...] Nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. P. pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dwudziestu szamb szczelnych, każde o pojemności 7,0 m3 na terenie działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent [...] przeniósł w/w decyzję z dnia [...] w części dotyczącej jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i jednego segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zabudowie bliźniaczej oraz trzech szamb szczelnych położonych obecnie na działce nr ew. [...] na rzecz W. P. W dniu 19 grudnia 2007r. W. P. zmarł. I. P. w dniu 24 kwietnia 2008r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę domu w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej oraz kontynuację budowy jednego segmentu budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej na działce o nr ew. [...]. Po rozpatrzeniu w/w wniosku Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił " L." I. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej oraz kontynuację budowy jednego segmentu budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...] w W. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli E. i L. K. podnosząc, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło w toku toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej na działkach [...] i [...] oraz, że pozostaje w mocy decyzja o pozwoleniu na budowę na działce [...] wydana [...] W. P. Nadto wnioskujący podnieśli, iż kwestionowana przez nich decyzja została wydana bez przedstawienia przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta [...] dnia [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w przeprowadzonym postępowaniu ustalił, iż działka nr ew. [...] objęta została dwiema decyzjami w sprawie pozwolenia na budowę tej samej inwestycji tj. decyzją nr [...] z [...] Prezydenta [...] (przeniesiona decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydenta [...] na rzecz W. P.) oraz decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydenta [...]. Organ I instancji nie stwierdził wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] Prezydenta [...] w części przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] na rzecz W. P., w związku z czym wydanie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę dla inwestycję objętą już będącą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, z uwagi na naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa. Odnosząc się natomiast do kwestii toczącego się postępowania w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w sprawie samowoli budowlanej i tym samym bezprawnego wydania przed zakończeniem w/w postępowania omawianej decyzji nr [...] organ odnosił, iż art. 35 ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projektu zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W niniejszej sprawie nie zachodziła w/w okoliczność. Natomiast zarzut braku posiadania przez inwestora aktualnych warunków przyłącza inwestycji do sieci energetycznej może stanowić przesłankę wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 6 Kpa. Odwołanie od tej decyzji wniosła I. P. - firma " L." zarzucając wnioskującym E. i L. K. brak interesu prawnego dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania nadzorczego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem pomiędzy decyzją weryfikowaną a decyzją Prezydenta [...] z [...] nr [...] przenoszącą na W. P. pozwolenie na budowę inwestycji na działce nr [...] udzielane w decyzji nr [...] z [...] I. P. - nie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Pierwotna decyzja nr [...] z [...] została wydana na rzecz I. P. i zezwalała na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dwudziestu szamb szczelnych, każde o pojemności 7,0 m 3 na terenie działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Z akt sprawy wynika, że działka nr ew. [...] została podzielona, na kilka działek, w wyniku czego wyodrębniona została działka nr ew. [...] ( decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] znak:[...], zatwierdzająca podział działki nr ew. [...]). Natomiast decyzja z dnia [...] Nr [...], została wydana na rzecz firmy L. I. P. i zezwalała na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej oraz kontynuację budowy jednego segmentu budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. Zdaniem organu odwoławczego kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 §1 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i L. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podali, że objęte ich wnioskiem pozwolenie na budowę udzielone decyzją nr [...] z [...] dotyczy inwestycji którą obejmowała decyzja [...] z [...] wydana W. P. funkcjonującej w obrocie prawnym, a więc jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zarzucili również, iż decyzja ta została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] która wygasła [...] po wydaniu decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę dla I. P. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddaleniu podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] Prezydenta [...] z [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przede wszystkim należy podnieść, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji o której mowa w art. 16 § 1 Kpa. Przedmiotem tego postępowania jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; PiP 2001, z 8, s. 31). Wyżej opisane postępowanie nadzorcze - zgodnie z zapisem art. 157 § 2 Kpa - wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wobec tego po otrzymaniu przez Wojewodę [...] wniosku L. i E. K. żądających weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności organ był zobowiązany ustalić czy wnioskodawcy mają przymiot strony w tym postępowaniu, konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie " obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt. 20 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( publ. Lex Polonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str.A8) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Z powyższej definicji obszaru oddziaływania wynika, że na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu m. innymi wskazane przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Dopiero po wyznaczeniu takiego obszaru oddziaływania można przystąpić do analizy związanej z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich przy czym należy uwzględnić postanowienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawężające krąg podmiotów jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości przy czym nie wystarczy jednak legitymować się określonym wyżej prawem do sąsiedniej nieruchomości. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budowę, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Bez znaczenia jest zatem, że w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotem jest uchylenie ustawowego zakazu wykonania robót budowlanych, a przedmiotem postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy pozwolenia na budowę dotknięte jest którąś z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Może to jednak wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie organy nie wykonały podstawowego obowiązku wynikającego z art. 157 § 2 Kpa, naruszając w ten sposób przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia uchylenie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe uwagi sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c,art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.