VII SA/Wa 670/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 15 § 1, art. 18, art. 20 § 1 pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 1 i § 2, art. 122 §1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), w związku z art. 123 § 1, art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nałożył na [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 5 000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym numer [...] wystawionym przez Prezydenta [...], jednocześnie wzywając stronę do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym do dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2010 r. [...]Konserwator Zabytków wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do doprowadzenia zabytku - budynku przy ul. [...] - do jak najlepszego stanu, poprzez wykonanie prac w lokalu użytkowym położonym po prawej stronie bramy, w narożu budynku polegających na: 1) wymianie witryny na nową oraz odtworzeniu wyburzonego fragmentu ściany frontowej budynku; 2) wymianie okna w ramach z PCV, zamontowanego w tym lokalu od strony podwórka. Zgodnie z ww. decyzją, prace te należało wykonać w terminie 5 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2010 r., wobec czego prace należało wykonać do dnia [...] maja 2011 r. Organ zaznaczył, iż w dniu [...] listopada 2012 r., w wyniku inspekcji w terenie, pracownik Biura [...] Konserwatora Zabytków stwierdził, że nakaz nie został wykonany. Pisemnym upomnieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...]Konserwator Zabytków wezwał [...] Sp. z o. o. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i jednocześnie pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co spowoduje dodatkowe obciążenie kosztami egzekucji. Upomnienie zostało doręczone w dniu [...] grudnia 2012 r. Konserwator Zabytków stwierdził, że do dnia wydania rozstrzygnięcia, nie wpłynęła żadna informacja o rozpoczęciu prac, wynikających z ww. obowiązku. Organ powołał się na treść art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz stwierdził, że w związku z brakiem skuteczności ww. upomnienia, zaistniała przesłanka do zastosowania środków przymusu w formie grzywny w celu wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], składając pismo zatytułowane "zażalenie". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 17 § 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Zaznaczył, że źródłem obowiązku, którego realizacja stanowiła przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego była decyzja działającego z upoważnienia Prezydenta [...], [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zobowiązująca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], do doprowadzenia zabytku - budynku przy u.l[...] - do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie określonych prac. Decyzja ta była decyzją ostateczną, która od czasu wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. W trakcie inspekcji przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2012 r., przez pracownika organu konserwatorskiego stwierdzono, że nakaz nie został wykonany. Upomnieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] została wezwana do wykonania ww. obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy stwierdził, iż w tym stanie rzeczy zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jednocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, iż grzywna jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W razie bowiem dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego. Organ podkreślił, że konieczność zastosowania wykonania zastępczego zachodzi, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Przejawem tego uchylania się jest zaś niewykonanie obowiązku, mimo upomnienia i grzywny. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 50 § 1 i art. 112 k.p.a. w związku z art. 18 i 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Strona skarżąca wniosła ponadto o wezwanie na rozprawę i przesłuchanie w charakterze świadka J.R., na okoliczność ustalenia faktu, iż przy składaniu pisma strony datowanego na [...] stycznia 2013 r. została pouczona przez pracownika organu jak należy zatytułować składane pismo oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci Dziennika Budowy [...], na okoliczność ustalenia, iż obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany w całości, w terminie. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, iż w postanowieniu organu I instancji znajdowało się pouczenie, że "zobowiązanemu służy prawo do zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienia o nałożeniu grzywny." Następnie, podniosła, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. pracownica [...] Sp. z o.o. – J. R. - osobiście złożyła w biurze [...] Konserwatora Zabytków pismo rozpoczynające się słowami "w odpowiedzi na postanowienie nr [...] z dnia [...].01.2013 odebranego w dniu [...].01.2013 informujemy, iż prace remontowe -wykazane w/w piśmie zostały wykonane w lokalu użytkowym przy ul [...] zgodnie z decyzją..." Skarżąca zaznaczyła, że pismo to nie zawierało oznaczenia rodzaju pisma oraz spisu załączników. Oznaczenie rodzaju pisma oraz spis załączników dopisano długopisem na prośbę i zgodnie z instrukcją pracownika [...] Konserwatora Zabytków. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] stwierdziła, że z treści pisma wynikało, że stanowi ono zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, a nie zażalenie na nałożenie grzywny. W treści pisma wskazano, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany, zgodnie z terminem nałożonym decyzją nr [...]. Do pisma z dnia [...] stycznia 2013 r. został załączony protokół potwierdzenia wykonania prac określonych w decyzji [...] Konserwatora Zabytków. Jak wynika z protokołu potwierdzenia wykonania z dnia [...] czerwca 2011 r. witryna wystawowa została wymieniona, co stanowi wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Ponadto skarżąca wskazała, iż odnalazła Dziennik Budowy D1, z którego treści wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2011 r. dokonano wymiany witryny wystawowej stosownie do zalecenia Konserwatora Zabytków. Strona skarżąca zaznaczyła, iż niewątpliwe jest, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. podniosła zarzuty przeciwko egzekucji, które, zgodnie z treścią art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powinny być zakwalifikowane jako stanowisko wskazujące na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Tymczasem organ egzekucyjny zakwalifikował pismo zgodnie z jego oznaczeniem - jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny i przekazał w celu rozpoznania do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który z kolei pomijając faktyczną treść pisma odniósł się jedynie do zasadności wyboru grzywny jako środka przymusu, podczas, gdy skarżąca nawet nie podniosła takiego zarzutu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd uznał za konieczne odniesienie się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej, o odroczenie terminu rozprawy w dniu [...] sierpnia 2014 r., z uwagi na fakt, iż w dniu tym będzie przebywał na urlopie poza granicami kraju , który nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 109 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –sąd odracza rozprawę jeżeli: stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem, nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie wystąpiła gdyż nieobecność pełnomocnika strony wywołana urlopem wypoczynkowym nie jest ani nadzwyczajnym wydarzeniem ani przeszkodą o jakich mowa w przepisie art. 109 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego II GSK 273/10, czy SN z 24 marca 2000r., sygn.. I PKN 546/00 o SNP 2001/15/482). Przechodząc do merytorycznych rozważań – skarga [...] Sp. z o.o. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a wiec prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postepowaniu – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. Zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2013 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie było prowadzone prawidłowo i wyżej wymienione postanowienia wydane zostały zgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] [...] Konserwator Zabytków zobowiązał [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do doprowadzenia zabytku - budynku przy ul. [...] – do jak najlepszego stanu, poprzez wykonanie prac w lokalu użytkowym położonym po prawej stronie bramy, w narożu budynku polegających na: wymianie witryny na nową oraz odtworzeniu wyburzonego fragmentu ściany frontowej budynku; wymianie okna w ramach z PCV, zamontowanego w tym lokalu od strony podwórka. Zgodnie z ta decyzją, prace te należało wykonać w terminie 5 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2010 r., wobec czego prace należało wykonać od dnia [...] maja 2011r. Jak wynika z akt sprawy spółka nie wykonała nałożonego powyższa decyzją obowiązku co zostało stwierdzone po przeprowadzonej kontroli obiektu w dniu [...]listopada 2012 r. Z tych względów upomnieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Konserwator Zabytków wezwał [...] Sp. z o.o. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] i jednocześnie pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone skarżącej spółce w dniu [...] grudnia 2012 r. (dowód doręczenia w aktach administracyjnych). Art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postepowania egzekucyjnego, chyba ze przepisy szczególne stanowią inaczej . Zobowiązana spółka nie spełniła ciążącego na niej obowiązku, a organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z uwagi na to, że obowiązek ten był wymagalny i podlegał egzekucji w trybie administracyjnym – na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, za słuszne i zgodne z obowiązującym prawem uznać należało podjęte przez [...] Konserwatora Zabytków działania tj. wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji wystawienie w dniu [...] stycznia 2013 r. tytułu wykonawczego nr [...] oraz wydanie postanowienia nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nałożona grzywna w kwocie 5.000 zł zdaniem sadu nie jest wygórowana, zgodna z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 119 § 1; 120, 121 § 1 i 2, art. 122 § 1 i 2) i niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Zażalenie na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] o nałożeniu grzywny złożyła [...] Sp. z o.o. co wynika z akt sprawy, a jest kwestionowana w skardze. Nie tylko świadczy o tym nagłówek pisma dopisany ręcznie "zażalenie na postanowienie", ale też treść tego zażalenia, które w konsekwencji w ostatnim zdaniu wnosi o "umorzenie tego postanowienia" (tj. postanowienia o nałożeniu grzywny). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej spółki zawartego w skardze – wezwania na rozprawę i przesłuchanie w charakterze świadka pracownika spółki J. R. na okoliczność ustalenia faktu, iż przy składaniu pisma została pouczona przez pracownika organu jak należy zatytułować składane pismo należy wskazać, że ustawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nie zna instytucji dowodu z zeznań świadków, a art. 106 § 3 tej ustawy stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie. Wyjaśnić należy stronie skarżącej, iż przepis art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyznaje zobowiązanemu dwa odrębne środki prawne ochrony w postępowaniu egzekucyjnym, a mianowicie: zarzuty i następnie zażalenie w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 cyt. ustawy) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązany może skorzystać z obu tych środków jednak rozpoznając zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny organ II instancji nie może badać przesłanek z art. 33 cyt. ustawy. Chybione jest zatem stanowisko skargi iż w niniejszej sprawie naruszono przepis art. 33 pkt 1 ustawy. Niezasadne są również pozostałe zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej, pozyskiwania zaufania i udzielania pomocy prawnej (art. 7, 8, 9 kpa). Skoro zatem żaden ze wskazanych w skardze przepisów nie został naruszony to na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.