VII SA/Wa 673/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. W.-N. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nakazującą G. K. i M. K. dokonanie rozbiórki poprzez zasypanie zbiornika wodnego o długości około 29 m i zróżnicowanej szerokości od 13 m do 15 m usytuowanego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...] pow. [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] marca 2011 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Następnie organ wojewódzki w dniu [...] marca 2011 r. przeprowadził kontrolę w wyniku której ustalono, że na działce [...] we wsi [...] istnieje zbiornik wodny o wymiarach zróżnicowanych ok. 29 x 13 m. Właścicielami działki są G. K. i M. K., którzy nabyli działkę [...] września 2007 r. (...) ustalono również, że właściciele nieruchomości nie posiadają żadnych dokumentów odnoście powstałego obiektu budowlanego gospodarki wodnej tj. pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Nie posiadają również pozwolenia wodnoprawnego na istniejący zbiornik wodny (...). Podczas kontroli G. K. oświadczyła, że w chwili nabycia działki [...] przedmiotowy zbiornik wodny już istniał i posiadał wymiary i kształt taki jak obecnie. Poprzedni właściciele nie przekazali żadnych dokumentów odnoście istniejącego zbiornika. Organ wojewódzki ustalił ponadto, że przedmiotowy zbiornik wodny powstał po 2007 r. ponieważ nie jest naniesiony na mapie zasadniczej z dnia [...] listopada 2007 r., będącej w zasobach Starostwa Powiatowego w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na realizację wskazanego zbiornika wodnego, ze względu na jego wielkość, jak i charakter, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem nie mieści się on w katalogu obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Organ przywołał treść art. 48 ust. 1 ww. ustawy i omówił aspekty dotyczące możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego lub jego części oraz wydania nakazu rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. [...] WINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego zbiornika wodnego oraz nałożył na G. K. i M. K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] lipca 2014 r., następujących dokumentów: 1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy [...], obejmującej teren gdzie został wybudowany przedmiotowy zbiornik wodny, 2. dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 ustawy Prawo budowlane, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez osobą uprawnioną wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami (w tym pozwoleniem wodnoprawnym) oraz zaświadczeniem, o którym mowa vi' art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (aktualna przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego), - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka [...]) na cele budowlane. Organ wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem inwestora. W wyniku niespełnienia obowiązku nakazanego postanowieniem, inwestor traci przyznane prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wobec okoliczności, iż G. K. i M. K. nie przedłożyli żadnych dokumentów wskazanych postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2014 r., organ wojewódzki był prawnie zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę, co w przedmiotowej sprawie uczynił decyzją z dnia [...] września 2014 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. N. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa to jest: - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nakazującej G. K. i M. K. dokonania rozbiórki poprzez zasypanie zbiornika wodnego, w sytuacji gdy w świetle ww. regulacji brak było podstaw do jej wydania przez organ I instancji, a zasypanie rzeczonego zbiornika spowoduje zmianę stosunków wodnych wyrządzając szkodę gruntom sąsiednim; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 103 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie wielu okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania, w tym w zakresie zmiany stosunków wodnych wskutek zasypania zbiornika; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji; - art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego oraz zgłaszania nowych żądań i wniosków; - art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie stron postępowania do organu administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ wprawdzie wszczął postępowanie legalizacyjne, niemniej jednak nie podjął jakichkolwiek kroków w celu przymuszenia stron do wykonania wszelkich czynności legalizacyjnych, nie egzekwując tego obowiązku. Natomiast za legalizacją przedmiotowego zbiornika przemawia fakt, że jego rozbiórka poprzez zasypanie znacząco wpłynie na zmianę stosunków wodnych na działce skarżącego. Powyższe potwierdza opinia biegłego, sporządzona w sprawie toczącej się przed Wójtem Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącego i działkach sąsiednich. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji w żaden sposób nie odniosły się do ww. okoliczności. Skarżący wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego pominął wiele zarzutów skarżącego przytoczonych w odwołaniu, w tym m.in. okoliczności w zakresie zmiany stosunków wodnych w przypadku dokonania rozbiórki stawu, jak też nie odniósł się do faktów istotnych dla niniejszej sprawy. Podniósł, że w toku postępowania administracyjnego nie był informowany o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzenia się w rzeczonym zakresie. Natomiast o fakcie zakończenia postępowania skarżący dowiadywał się w momencie otrzymania decyzji, co pozbawiało go możliwości czynnego udziału w postępowaniach, czym organy naruszyły główne zasady postępowania tj. art. 7 i art. 10 k.p.a. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., którą organ I instancji nakazał G. K. i M. K. dokonanie rozbiórki poprzez zasypanie zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w [...]. Bezsporne w sprawie jest, że G. K. i M. K. nie posiadali pozwolenia na realizację wskazanego zbiornika wodnego. Biorąc pod uwagę wielkość zbiornika wodnego, należy podzielić kwalifikację dokonaną przez organ o uznaniu przedmiotowego obiektu jako budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), zgodnie zaś z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 wskazano natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przy tym – według art. 48 ust. 3 – w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Wreszcie zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W związku z ustaleniem, iż G. K. i M. K. nie dysponowali pozwoleniem na budowę, organ postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie obowiązek przedłożenia, we wskazanym terminie, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy [...], obejmującej teren, gdzie został wybudowany przedmiotowy zbiornik wodny, czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami (w tym pozwoleniem wodnoprawnym) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. G. K. i M. K. nie przedłożyli wymaganych dokumentów. Jak już wskazano, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 (a wystarczy nieprzedłożenie choćby jednego z dokumentów), stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić też trzeba, że w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych takim postanowieniem organ zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ma bowiem charakter związany. Zrealizowanie zbiornika wodnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. zrodziło zatem konieczność orzeczenia rozbiórki (zasypanie) zbiornika wodnego w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Jak trafnie zaznaczały organy w swoich decyzjach, legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Od jego decyzji zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. W przedmiotowej sprawie uczestnicy postępowanie (G. K. i M. K.) nie wykonali nałożonych obowiązków, nie wnioskowali o przedłużenie terminu na wykonanie powyższych obowiązków, nie podnosili, że zamierzają je wykonać w dłuższym terminie. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r., skierowanym do organu I instancji, wręcz poinformowali, że chcą zlikwidować zbiornik. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że nakaz rozbiórki winien być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej lub gdy strona nie przejawia chęci jej legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., II OSK 545/13 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.