VII SA/Wa 675/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Wiech – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji w części skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] stwierdzającej w części nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], działając na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał spadkobiercom A. P., czyli grupie osób będących spadkobiercami po J. P. synu A. P. oraz grupie osób będących spadkobiercami po A. J. córce A. P., tj. B. R., J. P., H. P., M. W. J., B. D. O., J. J. J., M. T. J., Z. M. J., S. T. J., R. J. S., K. J. S., P. W. S., W. S., J. B., jako współwłaścicielom zniszczonego, nieużytkowanego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce przy ul. [...] w [...], wykonać rozbiórkę przedmiotowego obiektu oraz uporządkować teren po rozbiórce. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu na wniosek zobowiązanych do rozbiórki postępowania o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji rozbiórkowej, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji w części dotyczącej nakazania rozbiórki budynku spadkobiercom po A. J. (córce A. P.), tj. M. W. J., B. D. O., J. J. J., M. T. J., Z. M. J., S. T. J., R. J. S., K. J. S., P. W. S., jako skierowanej do osób nie będących stroną w sprawie. W pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego spadkobiercy A. J. (córki A. P.) nie mogli być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 67 Prawa budowlanego, gdyż A. P. nie był właścicielem ani zarządcą nieruchomości na której usytuowany jest zniszczony, nieużytkowany budynek podlegający rozbiórce. Budynek objęty nakazem rozbiórki wydanym na podstawie art. 67 Prawa budowlanego położony jest na działce nr ew. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], która to działka nie posiada uregulowanego stanu prawnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (pisma Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013r i z dnia [...] września 2013r oraz z ewidencji gruntów) wynika, że A. P. nigdy nie figurował w ewidencji gruntów i budynków, a posiadaczem samoistnym działki wraz ze znajdującym się na niej budynkiem był J. P.- syn A. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych oraz administracyjnych wskazał, że władanie nieruchomością na zasadzie posiadania samoistnego podlega dziedziczeniu i władanie takie nie zależy od tego czy spadkobiercy objęli faktyczne władztwo (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt. I CKU 105/98, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.06.2010 r., sygn. akt. II SA/Kr 331/10). Wobec powyższych ustaleń organ nadzorczy przyjął, że kontrolowana decyzja w części dotyczącej nakazania rozbiórki budynku spadkobiercom A. J. dotknięta jest wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W pozostałej części nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie J. P. wyjaśnił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 67 ustawy - Prawo budowlane polegają na nałożeniu obowiązku rozbiórki i uporządkowania terenu na określone podmioty. Adresatami tych obowiązków są właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków - rozbiórka obiektu i uporządkowanie terenu po rozbiórce, w terminach wskazanych w decyzji. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji zarządcy obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że zarządcą jest podmiot, który wykonuje w stosunku do nieruchomości czynności właścicielskie, przede wszystkim utrzymuje nieruchomość we właściwym stanie technicznym, przeciwdziała nieuzasadnionemu pogarszaniu się tego stanu oraz dokonuje innych, niezbędnych czynności dotyczących nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w kontrolowanej decyzji obowiązek rozbiórki nałożony został na spadkobierców A. P., jako współwłaścicieli zniszczonego, nieużytkowanego budynku mieszkalnego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny i jej posiadaczem samoistnym był nieżyjący już J. P. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. P. jako posiadacz samoistny był jednocześnie zarządcą nieruchomości. Zatem kontrolowana decyzja w części w której nakazuje spadkobiercom J. P. wykonać rozbiórkę zniszczonego, nieużytkowanego budynku mieszkalnego została skierowana do osób będących stronami w sprawie i nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast kontrolowana decyzja w części w której nakazuje wykonać rozbiórkę spadkobiercom A. J. dotknięta jest wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem, że jedynym posiadaczem samoistnym nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki był J. P. Spadek po zmarłym J. P. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 1978 r., sygn. akt: [...] z mocy ustawy nabyli: żona B. P. w 1/4 części oraz dzieci: H. K. S., B. M. R., W. P. i J. P. po 3/16 części. Natomiast spadek po zmarłej B. P. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt: [...] na podstawie ustawy nabyły dzieci: J. P., B. M. R., W. P. po 1/4 części każde z nich oraz wnuki: J. B. B. i W. L. S. po 1/8 części każda z nich a ponadto sąd stwierdził, że spadek po zmarłym W. P. na podstawie ustawy nabyli: żona H. P. w 1/2 części oraz rodzeństwo: J. P., B. M. R. po 1/6 części każde z nich oraz siostrzenice J. B. B. i W. L. S. po 1/12 części każda z nich. W związku z powyższym aktualnie żyjącymi spadkobiercami po J. P. - samoistnym posiadaczu nieruchomości są: B. R., J. P., H. P., W. S. i J. B. Kontrolowana decyzja w części nakazującej rozbiórkę budynku spadkobiercom J. P. została właściwie skierowana do osób, które są stronami w sprawie. Wprawdzie w kwestionowanej decyzji nieprawidłowo wskazano, że nakazuje się osobom wymienionym w sentencji decyzji jako współwłaścicielom zniszczonego, nieużytkowanego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce przy ul. [...] w [...], rozbiórkę przedmiotowego obiektu, a nie jako zarządcom nieruchomości, jednakże naruszenie to zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Skoro samoistny posiadacz faktycznie włada nieruchomością jak właściciel to nie można uznać, że nazwanie spadkobierców samoistnego posiadacza współwłaścicielami świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem art. 67 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł J. P. domagając się uchylenia w/w decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżącemu przysługuje status zarządcy obiektu budowlanego; - art. 77 § 1 kpc i art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w oparciu o jakie ustalenia organ II instancji przyjął, że J. P. jako spadkobierca J. P. jest zarządcą nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nadzorczy dokonał nieuprawnionej rozszerzającej wykładni pojęcia zarządcy obiektu budowlanego zawartego w art. 67 ust 1 Prawa budowlanego obejmując zakresem tego pojęcia również posiadanie. Zdaniem skarżącego warunkiem kwalifikacji danego podmiotu jako zarządcy nieruchomości jest wykazanie prawa podmiotowego do nieruchomości, którym to prawem bezsprzecznie nie jest posiadanie. Niezależnie od powyższego nawet gdyby uznać, za zarządcę w rozumieniu art. 67 ust 1 Prawa budowlanego posiadacza nieruchomości to w ocenie skarżącego nie jest wystarczające powołanie się jedynie na prawny sposób nabycia posiadania – w przedmiotowej sprawie dziedziczenie po J. P. Koniecznym jest bowiem w ocenie skarżącego wykazanie tego, że konkretna osoba w istocie zajmuje się danym obiektem, co jednak nie zostało przez organ wykazane. Skarżący wyjaśnił, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się sprawa z jego wniosku o ustalenie nabycia przez zasiedzenie przez skarżącego własności nieruchomości na której usytuowany jest obiekt podlegający rozbiórce orzeczonej kontrolowaną decyzją. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przede wszystkim należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 §1 k.p.a., które jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r., w części w której nakłada na spadkobierców A. J. (córki A. P.) obowiązek rozbiórki zniszczonego, nieużytkowanego budynku mieszkalnego dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że nieruchomość na której usytuowany jest przedmiotowy budynek ma nieuregulowany stan prawny, a w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] figuruje J. P. (syn A. P.) jako samoistny posiadacz nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że A. P. (ojciec J. P. i A. J.) nigdy nie figurował i nie figuruje w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...]. Skoro nieżyjący już A. P. nie był posiadaczem samoistnym nieruchomości jak również posiadaczem takim nie była jego córka A. J. to tym samym jej spadkobiercy nie mogli być stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 67 Prawa budowlanego byli wyłącznie spadkobiercy J. P., który władał nieruchomością oraz znajdującym się na niej budynkiem jako posiadacz samoistny. Organ nadzorczy trafnie ocenił kontrolowaną decyzję w pozostałej części jako skierowaną do osób będących stronami w sprawie i nie naruszającą żadnych z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że J. P. jako samoistny posiadacz nieruchomości na której zlokalizowany jest zniszczony, nieużytkowany budynek mieszkalny był jednocześnie zarządcą nieruchomości. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia zarządcy obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że zarządcą jest ten podmiot, który wykonuje w stosunku do nieruchomości czynności właścicielskie. Posiadanie samoistne polega, zgodnie z art. 336 k.c., na władaniu rzeczą jak właściciel, stąd też bywa określane mianem posiadania właścicielskiego. Skoro J. P. był samoistnym posiadaczem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym to niewątpliwie takie uprawnienia zarządcy wykonywał i do niego mógł być skierowany nakaz rozbiórki z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Sporną w niniejszej sprawie pozostaje kwestia oceny prawnej, czy nakaz rozbiórki z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego mógł zostać skierowany do następców prawnych J. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolując w trybie nadzoru decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. ocenił, że kontrolowana decyzja w części w której nakłada obowiązek rozbiórki na aktualnie żyjących spadkobierców po samoistnym posiadaczu nieruchomości J. P. została prawidłowo skierowana do osób będących stroną w sprawie i nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje stanowisko, akceptowane przez większość doktryny, o dziedziczności samoistnego posiadania (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1968 r., III CZP 100/67, OSNC 1968, nr 8 - 9, poz. 134, czy postanowienie z dnia 28 kwietnia 1999 r., I CKU 105/98, OSNC 1999, nr 11, poz. 197). Opiera się ono z jednej strony na treści art. 176 § 2 k.c., pozwalającego na doliczenie okresu posiadania spadkodawcy przez spadkobiercę posiadacza, a z drugiej na treści ogólnego przepisu art. 922 k.c. o spadkobraniu, rozumianego w ten sposób, że w skład spadku wchodzą wszelkie uprawnienia, roszczenia i sytuacje prawne o treści majątkowej, które nie są wyraźnie ze spadku wyłączone. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 31 marca 1993r, sygn. akt. III CZP 1/93 wskazał, że posiadanie ma określoną wartość majątkową i jako takie jest " nośnikiem wartości materialnych", a mając związek z dziedziną prawa nie może być uważane za mienie tylko w kategoriach ekonomicznych dlatego też stanowi składnik majątku wspólnego małżonków i przedmiot dziedziczenia. Ponadto Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt: I CKU 105/98, wyjaśnił, iż dziedziczenie posiadania rzeczy polega na przejściu na spadkobierców z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku wszystkich skutków prawnych, jakie wynikały z jej posiadania przez spadkodawcę, nie zależy natomiast od tego, czy spadkobiercy objęli w faktyczne władztwo rzecz znajdującą się dotychczas w posiadaniu spadkodawcy, a więc czy kontynuują jego posiadanie. Nie kwestionując zasadności poglądu o dziedziczności posiadania należy stwierdzić, że organ nadzorczy prawidłowo ocenił kontrolowaną decyzję w części w której nakłada obowiązek rozbiórki na aktualnie żyjących spadkobierców po samoistnym posiadaczu nieruchomości jako skierowaną do osób będących stroną w sprawie. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący jest spadkobiercą samoistnego posiadacza nieruchomości i w związku z tym mógł zostać potraktowany jako zarządca nieruchomości w rozumieniu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącego do potraktowania skarżącego jako zarządcę nieruchomości nie było koniecznym wykazanie zajmowania się nieruchomością, gdyż dziedziczenie posiadania rzeczy polega na przejściu na spadkobierców z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku wszystkich skutków prawnych, jakie wynikały z jej posiadania przez spadkodawcę, nie zależy natomiast od tego, czy spadkobiercy objęli w faktyczne władztwo rzecz znajdującą się dotychczas w posiadaniu spadkodawcy, a więc czy kontynuują jego posiadanie ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt: I CKU 105/98). W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie nadzorcze oraz trafnie przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. [pic]