VII SA/Wa 677/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nadpłaty i o zwrot nadpłaty skargę oddala Minister [...] postanowieniem z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu zażalenia N. Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) zawieszające postępowanie w sprawie o stwierdzenie nadpłaty i zwrot nadpłaty - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. Spółka w dniu 21 marca 2008r. wystąpiła z wnioskiem o zwrot kwoty 100.000 zł wpłaconej 11 października 2007r. tytułem kary za nielegalne użytkowanie hali magazynowej sjenitu nr [...], położonej na działce nr [...] (obręb [...]) w Porcie G., nałożonej postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]. Wnioskodawca powołał się na art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej podnosząc, że za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku oraz że świadczenie będzie nienależne w sytuacji, gdy w dacie dokonania świadczenia istniała podstawa świadczenia, jednakże po jego dokonaniu odpadła. Zdaniem Spółki podstawa świadczenia odpadła wobec wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z dnia [...] zmieniającego postanowienie z dnia [...] odmawiające wstrzymania wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującego w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakładające ww. karę i wstrzymania wykonania tego postanowienia. Decyzją z [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania ww. sprawie. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra [...] z dnia [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] z zaleceniem rozważenia zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi Spółki na postanowienie z dnia [...]. Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na wydanie w dniu [...] przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w sprawie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją RP przepisów 59f ust. 1 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie nadpłaty i zwrot nadpłaty wskazując, że rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny ww. pytania prawnego stanowi zagadnienie wstępne w tej sprawie. Po rozpoznaniu zażalenia ww. Spółki Minister [...] stwierdził, że obowiązek zapłaty kary pieniężnej wynika z będącego w obrocie prawnym postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy. Zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest zatem wyrok Sądu w zakresie nałożenia ww. kary, nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania o stwierdzenie i zwrot nadpłaty. Minister [...] za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 100 § 1 kpa, ponieważ Spółka wystąpiła do Sądu o rozstrzygnięcie ww. zagadnienia wstępnego. Skargę na to postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] złożyła N. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie obu ww. rozstrzygnięć i zarzucając naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego zastosowanie i mimo braku podstaw zawieszenie postępowania; art. 101 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niewystąpienie do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo wezwania skarżącej do takiego wystąpienia; art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa oraz art. 124 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego oraz zawarcie twierdzeń sprzecznych ze stanem faktycznym oraz prawnym; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez dokonania oceny prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji; - art. 124 § 1 kpa, gdyż postanowienie nie zawiera wszystkich elementów przewidzianych w przepisach prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo, skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie ustaliły związku przyczynowego między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy. Wojewoda [...] powołał się na ww. pytanie prawne NSA. W ocenie skarżącej nie ma bezpośredniego związku między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o konstytucyjności ww. przepisów. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem, Trybunał Konstytucyjny nie jest organem ani sądem, o którym mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa. Minister [...] nie odniósł się do powyższego stanowiska i nie usunął naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa w tym zakresie. Nie dokonał również ustaleń, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Ponadto, całkowicie zignorował fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [...]. Zdaniem skarżącej przyjmując nawet, że postępowanie dot. nałożenia kary jest zagadnieniem wstępnym, to zostało ono rozstrzygnięte w prawomocnym postanowieniu wstrzymującym wykonanie tego postanowienia, czego Minister [...] nie ustalił. Organy nie wykonały również wynikającego z art. 100 § 1 kpa obowiązku wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Wojewoda nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o wydanie ww. rozstrzygnięcia, ani nie zobowiązał skarżącej do takiego wystąpienia. Minister [...] w ogóle nie odniósł się do ww. wadliwości i nie wykazał dlaczego argumenty skarżącej nie były uzasadnione. Zaskarżenie postanowienia o nałożeniu kary nie można kwalifikować, jako wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nadpłaty, gdyż postępowanie to toczyło się wcześniej. Dnia [...] Sąd wstrzymał wykonanie postanowienia o nałożeniu kary, natomiast skarżąca dopiero 21 marca wystąpiła z wnioskiem o zwrot wpłaconej kwoty. Skarżąca nie mogła więc wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do postępowania, które nie zostało jeszcze wszczęte. Ponadto, organ odwoławczy naruszył art. 124 § 2 i 107 § 3 kpa, gdyż powołał się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2007r. (sygn. akt VII SA/Wa 1728/07) zawieszające postępowanie sądowe ignorując fakt, że postanowienie to nie zapadło w toku postępowania o stwierdzenie nadpłaty, tylko w postępowaniu nakładającym karę. Nie uwzględnił również okoliczności, że Sąd wstrzymał wykonanie postanowienia nakładającego karę i nie odniósł się do twierdzeń organu I instancji, że zagadnienie wstępne stanowi wyrok TK w zakresie zadanego pytania prawnego, czym naruszył art. 107 § 3 kpa. Wobec nieusunięcia naruszeń art. 97 § 1 kpa oraz art. 100 § 1 kpa, doszło również do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Jednocześnie, Minister [...] nie wykazał związku pomiędzy rozstrzygnięciem ww. sprawy (sygn. akt VII SA/Wa 1728/07) a postępowaniem o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot. Na koniec skarżąca podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano błędną datę jego wydania, bo [...] podczas gdy postanowienie to zapadło w wyniku zażalenia skarżącej z 28 listopada 2008r. Brak daty uniemożliwia kontrolę legalności postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i dodał, że postanowienie to zapadło w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej na postanowienie z dnia [...]. Błąd w dacie stanowi zatem oczywistą omyłkę pisarską. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra [...] z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], którym organ ten zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie w sprawie o stwierdzenie nadpłaty i zwrot nadpłaty. Wskazać zatem trzeba, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów i w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny, gdyż wskazując na wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 kpa wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999r. IV SA 7444/97 niepubl.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (patrz np. wyroki NSA z dnia: 22 października 1991, SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz.90 oraz 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). Zdaniem Sądu, wymienione wyżej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżąca zakwestionowała w niniejszej sprawie zasadność postanowień zawieszających postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty tj. uiszczonej kary pieniężnej za samowolne przystąpienie do użytkowania, wskazując, że kara ta stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) zw. dalej Ordynacją podatkową. Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Przez świadczenie nienależne rozumie się zapłatę określonej kwoty pieniężnej mimo, że podatnik nie był do niej zobowiązany lub gdy w chwili dokonania świadczenia istniał tytuł prawny, lecz został następnie uchylony. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 11 października 2007r. uiściła karę pieniężną z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nałożoną postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Jeśli zatem w dacie wystąpienia skarżącej o zwrot tejże kary powołane wyżej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego znajdowały się w obrocie prawnym, to nie można przyjąć, że odpadła podstawa prawna, z której obowiązek zapłaty wynikał. W konsekwencji oznacza to, że nie można było uznać uiszczonej kary za nadpłatę, w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca zakwestionowała ww. postanowienia nakładające karę. Od rozstrzygnięcia Sądu wydanego w tym zakresie zależało zatem ustalenie, czy kara ta w istocie stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi. W związku z powyższym należało zgodzić się z organem odwoławczym, że istniała bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do legalności postanowienia nakładającego karę, a rozpatrzeniem sprawy o stwierdzenie nadpłaty, co uzasadniało zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślenia przy tym wymaga, wbrew twierdzeniom skargi, że Minister [...] wskazał wprost, iż przesłanki dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy, a zagadnienie wstępne stanowi rozstrzygnięcie Sądu co do zgodności z prawem postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nie było zatem wątpliwości, że prejudykatu nie stanowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pytania prawnego, co do zgodności z Konstytucją RP przepisów 59f ust. 1 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego, pomimo błędnego uzasadnienia postanowienia przez organ I instancji. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwało podniesione w skardze naruszenie art. 100 § 1 kpa. Tryb przewidziany w tym przepisie ma bowiem na celu - w sytuacji wystąpienia przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania administracyjnego -doprowadzenie z inicjatywy organu lub strony do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed właściwym organem lub sądem na potrzeby zawieszonego postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast takie postępowanie już się toczy, to nie ma potrzeby podejmowania działań w trybie art. 100 § 1 kpa (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 lipca 1999r., I SA/Wr 14/98, ONSA2000, nr 3, poz. 109). Nie był zasadny również zarzut skargi, że organ odwoławczy pominął fakt wydania w dniu [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...]. Zdaniem Sądu, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, pozostawało bez wpływu na postępowanie toczące się w niniejszej sprawie, której przedmiotem - co wymaga podkreślenia - była jedynie ocena legalności postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 124 § 1 kpa poprzez błędne oznaczenie daty zaskarżonego postanowienia wyjaśnić należy, że do konstytutywnych elementów struktury prawnej postanowienia, decydujących o jego istnieniu, zalicza się oznaczenie organu wydającego postanowienie, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy, gdy kodeks tak stanowi oraz podpis osoby reprezentującej organ (Komentarz do art. 124 kpa G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa Sąd zobligowany jest do uchylenia postanowienia tylko wtedy, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Błędne oznaczenie daty wydania zaskarżonego postanowienia nie wpływa, w sposób istotny na wynik niniejszej sprawy, skoro postanowienie to zostało wydane w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej złożonego w dniu [...]. Wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, art. 124 kpa w zw. z art. 8 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W świetle przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.