VII SA/Wa 680/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac konserwatorskich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Kultury decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Akcyjna od decyzji Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] nakazującej [...] S.A. z siedzibą w [...], jako właścicielowi 16 zabytkowych wagonów kolejowych pochodzących ze stacji kolejowej w [...], znajdujących się obecnie na terenie stacji kolejowej w [...], wpisanych do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1993 r. pod numerem [...] wagony wymienione w załączniku do w/w decyzji, odpowiednio pozycje nr [...], wykonanie prac konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy zabytkowych obiektach techniki, chroniących te zabytki przed zniszczeniem i dalszym pogorszeniem ich stanu technicznego, polegających na: 1) naprawie i konserwacji wszystkich elementów metalowej i drewnianej konstrukcji pudeł, dachów, podłóg, ścian wraz z oknami i wrotami - w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r.; 2) konserwacji stalowych ostoi z podwoziami - w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Kultury podał, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...], nakazał [...] S. A. z siedzibą w [...] jako właścicielowi 16 zabytkowych wagonów kolejowych pochodzących ze stacji kolejowej w [...], znajdujących się obecnie na terenie stacji kolejowej w [...], wykonanie prac konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy zabytkowych obiektach techniki, chroniących te zabytki przed dalszym pogorszeniem ich stanu technicznego, polegających na: 1) naprawie i konserwacji wszystkich elementów metalowej i drewnianej konstrukcji pudeł dachów, podłóg, ścian wraz z oknami i wrotami (w wypadku wagonów z pozycji [...]i [...] - rekonstrukcja zniszczonych i uszkodzonych pudeł); 2) konserwacji stalowych ostoi z podwoziami; 3) zabezpieczeniu terenu miejsca postoju wagonów kolejowych przed dostępem osób postronnych, pod rygorem natychmiastowej wykonalności. Sygn. Akt VIISA/Wa 680/14 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku rozpatrzenia odwołania [...]S. A. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił powyższą decyzję w całości, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Kierownik Delegatury w [...] nakazał [...] S.A. z siedzibą w [...], wykonanie określonych prac konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy przedmiotowych zabytkowych obiektach techniki - w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. [...] S.A. złożyła odwołanie od tej decyzji. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Kultury stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ podał, że szesnaście wagonów kolejowych pochodzących ze stacji kolejowej w [...], znajdujących się obecnie na terenie stacji kolejowej w [...] zostało wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...] wagony, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1993 r. Pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. organ ochrony zabytków zawiadomił strony o przeprowadzeniu kontroli stanu zachowania zabytkowych wagonów kolejowych, które pierwotnie znajdowały się na terenie nieużytkowanej stacji kolejowej w [...], a obecnie znajdują się na terenie stacji w [...]. Następnie pismem z dnia 2 listopada 2012 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu zachowania 16 sztuk wagonów kolejowych, które pochodzą ze [...] i wpisane zostały do rejestru zabytków pod numerem [...] poz. [...] decyzją z dnia [...] marca 1993 r., a które obecnie znajdują się na terenie stacji kolejowej w [...]. W protokole z oględzin stanu zachowania zabytkowych wagonów znajdujących się na terenie stacji kolejowej w [...], przeprowadzonych w dniu 26 października 2012 r. stwierdzono: "Na torach stacji kolejowej w [...] zidentyfikowano 16 wagonów (4 osobowe i 12 towarowych), wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].03.1993 r., wymienione w następujących pozycjach załącznika do decyzji: [...]. Stan zachowania wagonów jest bardzo zły. (...) Wagony towarowe mają drewniane pudła, drewno jest zmurszałe, konstrukcja porażona biologicznie i skorodowana, liczne ubytki deskowania, pokrycia dachów nieszczelne, nieraz wręcz dziurawe - z dużymi ubytkami. Wagony w pozycjach [...]: dziurawy dach, braki w szalowaniu ścian, skorodowane podwozie, ogólnodostępny (można wejść). Wagony pasażerskie o pudłach drewnianej Sygn. akt VII SA/Wa 680/14 lub stalowej konstrukcji, obitej blachą. W pudłach wagonów z poz. [...] konstrukcja i blacha skorodowana, pokrycie dachów dziurawe, z ubytkami. W wagonie w poz. [...] istnieje zagrożenie zapadnięcia konstrukcji. Elementów wnętrz brak. Okna i otwory nie zabezpieczone, wnętrza dostępne. Prawie doszczętnemu zniszczeniu uległ wagon pasażerski wpisany do rejestru zabytków w pozycji nr [...], którego nadwozie prawie się zawaliło. Ostoje wymienionych wagonów zachowane, skorodowane. Stan taki spowodować może zawalenie pudeł wagonów i ich całkowite zniszczenie oraz dalsze rozkradanie pozostałych jeszcze elementów stalowych." W wyniku analizy materiału dowodowego organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji nakazującej władającym zabytkiem podjęcie określonych działań, gdyż w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli okazało się, iż stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji zabytku. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie od władającego zabytkiem działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, umocowaną w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 2 tej ustawy, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Nadto organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego zabytkowego budynku ani podmiotów winnych zaniedbań, lecz jedynie ochrona zabytku poprzez wskazanie, które prace są niezbędne w celu tymczasowego jego zabezpieczenia przed dalszym niszczeniem. W ocenie organu odwoławczego, zakres prac konserwatorskich nakazanych zaskarżoną decyzją jest zgodny z dyspozycją art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i adekwatny do stwierdzonych zagrożeń. Prace te mają bezpośredni wpływ na zachowaną jeszcze zabytkową substancję wagonów, a ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie całkowitym zniszczeniem zabytkowych obiektów techniki. Również konserwacja stalowych ostoi z podwoziami wszystkich wagonów ma istotny wpływ na ochronę tych części wagonów przed działaniem czynników atmosferycznych i jest niezbędna w celu uchronienia tej części zabytku przed zniszczeniem. Sygn. akt VII SA/Wa 680/14 Ponadto, w związku z zarzutami odwołania, podkreślono, że nakazane zostały prace konserwatorskie. Definicja "prac konserwatorskich" zawarta jest w art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i zgodnie z nią prace konserwatorskie są to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Organ odnosząc się zaś do wskazanych w treści odwołania argumentów dotyczących stanu technicznego przedmiotowych wagonów kolejowych, wyjaśnił, że zabytkowy obiekt objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, tylko wtedy traci "status zabytku", gdy zostaje decyzją administracyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skreślony z tego rejestru. Taka sytuacja w odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania nie miała miejsca, a zatem dysponent zabytkowych wagonów kolejowych nadal jest obowiązany do prawidłowej opieki nad zabytkiem. W świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów tej ustawy. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którym, opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rola dysponenta zabytku sprowadza się zatem do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, stosownie do art. 5 pkt 3 i 4 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że wykonanie nakazanych prac przy zabytkowych obiektach techniki będzie stanowiło obciążenie finansowe dla właściciela, jednakże argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego zabytku, w momencie realnego zagrożenia postępującą degradacją. Ogólną zasadą, przewidzianą w ustawie o Sygn. akt VIISA/Wa 680/14 ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest obciążenie obowiązkiem finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli. Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac i robót, udzielane przez organy państwowe: Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków, jak i organy stanowiące gmin i powiatów. Określenie terminu zakończenia robót pozwala na ustalenie, kiedy obowiązek powinien zostać wykonany. W razie niewykonania obowiązku w terminie, konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Określenie terminu ustawodawca pozostawił organowi, jednakże nie ulega wątpliwości, że powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym terminie realne, biorąc pod uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. W ocenie organu odwoławczego, wskazany w zaskarżonej decyzji termin wykonania prac do dnia 31 sierpnia 2014 r. jest realnie możliwy do spełnienia przez adresata decyzji. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...]; zarzucając naruszenie 1. art. 7 i 77 kpa przez niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, a mianowicie, czy wagony objęte treścią decyzji administracyjnej ze względu na swój stan techniczny nie utraciły swojej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej a przez to utraciły status zabytku w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. 2. art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, czy stan zabytków czyni celowym ich konserwację, czy też zniszczenie zabytków spowodowało utratę ich wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. 3. art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, w tym niezawiadamianie pełnomocnika o podjętych działaniach przez organ drugiej instancji oraz braku wyznaczenia stronie terminu do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sygn. Akt VIISA/Wa 680/14 4. art. 40 ust. 2 kpa w związku z art. 140 i 109 § 1 kpa poprzez doręczenie pism i decyzji administracyjnej stronie z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie, a przez to brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, 5. art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 28 kpa oraz art. 6 kpa poprzez utrzymanie decyzji zawierającej obowiązki wykraczające poza zakres kompetencji wynikającej z ww. przepisu tj. wprowadzenie obowiązków remontowych (naprawy) oraz wobec podmiotu nie będącego zobowiązanym do ich ochrony - - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Kultury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Kultury utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] nakazującą [...] S.A. z siedzibą w [...], jako właścicielowi 16 zabytkowych wagonów kolejowych pochodzących ze stacji kolejowej w [...], znajdujących się obecnie na terenie stacji kolejowej w [...], wpisanych do rejestru zabytków wykonanie prac konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy zabytkowych obiektach techniki, chroniących te zabytki przed zniszczeniem i dalszym pogorszeniem ich stanu technicznego, w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. Sygn. akt VII SA/Wa 680/14 Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej w świetle przywołanego wyżej przepisu nie jest dokonywana przez sąd dowolnie, lecz w określonej kolejności, ponieważ stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. Kontrola przestrzegania przez organy administracji norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym. 2. Zgodnie z art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie natomiast z art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Strona może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ powinien być powiadomiony. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1987 r. SA/Wr 875/86 (ONSA 1987, Nr 1, poz. 13), B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. wydanie. Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2009, s. 212). Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie. Art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kpa zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (v. postanowienie SN z 9 września 1993 r. III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112, postanowienie SN z dnia 9 grudnia 1993 r. III ARN 63/93, LEX nr 1400140), B.Adamiak ...., s. 239). Zdaniem Sądu, doręczenie pisma tylko stronie, jeśli działa ona przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ został powiadomiony, jest bezskuteczne. 3.3. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone przez pełnomocnika strony – [...] S.A. z siedzibą w [...] - radcę prawnego J. K., który do odwołania doręczył pełnomocnictwo, jednakże decyzja Sygn. akt VIISA/Wa 680/14 organu drugiej instancji została skierowana do strony w sytuacji, gdy miała ona ustanowionego pełnomocnika, a organ o jego ustanowieniu został powiadomiony. Zdaniem Sądu, jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. IV. Wskazania co do dalszego postępowania oraz ewentualnie ocena prawna W tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego - byłoby przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.