VII SA/Wa 680/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania Z. W. – umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] orzekającej o odstąpieniu od nałożenia na B. P. będącego właścicielem nieruchomości i inwestorem, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na budowie wiaty o powierzchni 24,8 m2 i wymiarach 5,50 x 4,50 m o wysokości 3,30 m, konstrukcji drewnianej na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że postępowanie w sprawie nałożenia na B. P. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy budowie wiaty o powierzchni 24,8 m2 i wymiarach 5,50 x 4,50 m o wysokości 3,30 m, konstrukcji drewnianej na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - wszczął Z. W.. PINB dla m. [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., odstąpił od nałożenia obowiązków. Odwołanie od tego postanowienia złożył Z. W. Kolejno organ odwoławczy wskazał, że przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania organ bada kwestie formalne a więc czy odwołanie złożono w terminie oraz czy wniósł je podmiot do tego uprawniony. Przywołując art. 28 k.p.a. organ wskazał, że wobec powzięcia wątpliwości - postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2015 r. zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie m.in. ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w niniejszej sprawie, ze szczególną potrzebą zbadania interesu prawnego Z. W. Z ustaleń poczynionych przez organ powiatowy wynikło, że prawo własności działki nr [...] z obrębu ew. [...] przy ul. [...] w [...] przysługuje T. P. W. (udział wynoszący ½ ) oraz M. P. W. (udział wynoszący ½ ), natomiast na rzecz Z. W. oraz H. W. ustanowiono prawo osobiste służebności mieszkania. Wskazana służebność została ustanowiona w umowie darowizny z [...] lipca 2014 r. ([...] nr [...]). Prawo, które przysługuje skarżącemu, należy zatem zaliczyć do ograniczonych praw rzeczowych. Z kolei, interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, być uszczegółowiony wyraźnymi postanowieniami umowy o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego, mieć ścisły związek z konkretnym stosunkiem prawno-administracyjnym występującym w danej sprawie i nie może kolidować z prawem właściciela nieruchomości. Z treści odpisu aktu notarialnego wynika, iż na rzecz Z. W. ustanowiona została służebność mieszkania na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność jego synów T. W. oraz M. W.. Prawo służące Z. W. jest prawem pochodnym nadanym przez właścicieli nieruchomości. Natomiast przedmiotem rozpoznawanej sprawy przed PINB dla m. [...] były roboty budowlane polegające na budowie wiaty na działce przy ul. [...] w [...], czyli działce sąsiadującej z działką przy ul. [...]. Z uwagi na okoliczność, iż prowadzone postępowanie administracyjne nie dotyczyło budynku, co do którego została ustanowiona na rzecz Z. W. służebność mieszkania, ani działki na której wybudowany jest tenże budynek, organ stwierdził, że wnoszącemu odwołanie nie przysługuje status strony w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. Prowadzone roboty budowlane polegające na budowie spornej wiaty nie naruszają ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego Z. W.. Z tych też względów nie można uznać, że skarżący nabył samodzielne uprawnienia do bycia stroną postępowania, niezależnie od właścicieli nieruchomości. W związku z powyższym pomimo wszczęcia postępowania na wniosek Z. W., z racji zbycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości już w trakcie prowadzonego postępowania -stosownie do art. 30 § 4 k.p.a.- Z. W. utracił przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym na rzecz synów T. W. i M. W.. Organ odwoławczy zauważył, iż w aktach nadesłanych przez PINB dla m. [...], po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, znajduje się upoważnienie z [...] września 2015 r. udzielone przez T. W. na rzecz ojca Z. W. do cyt. "reprezentowania mnie i moich interesów przed PINB dla m. [...]", czyli przed organem I instancji. Treść wskazanego pełnomocnictwa jest jednoznaczna i nie pozwala uznać, że wniesione odwołanie zostało złożone przez Z. W. działającego jako pełnomocnik T. W.. Co więcej, wskazane upoważnienie zostało udzielone już po złożeniu odwołania (po około 3 miesiącach), zatem nie sposób przyjąć, iż upoważnienie z [...].09.2015 r. sankcjonuje czynność prawną, jaką jest złożenie środka zaskarżenia w postaci odwołania dokonaną w dniu [...].05.2015 r. Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. To od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa, w tym jego zakres. Z treści udzielonego pełnomocnictwa wyraźnie wynika, iż Z. W. może działać w imieniu T. W. w postępowaniu prowadzonym przed PINB dla m.[...], A zatem, z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., należało umorzyć niniejsze postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2015 r. złożył Z. W. wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżącego organy zaniedbały swoje zadania i naruszyły interesy skarżącego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 10, art. 28, art. 67 i art. 68 k.p.a. w kwestii uczestnictwa stron oraz art. 24 § 1 i art. 23 kodeksu cywilnego regulujących kwestię ochrony dóbr osobistych w zakresie nietykalności mieszkania. Obecny stan prawny nieruchomości nie może być podstawą umorzenia postępowania, a prawo dożywocia uprawnia skarżącego do zgodnego z prawem mieszkania w budynku posadowionym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W rozpatrywanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zaskarżoną decyzją -na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.- umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. (A.Wróbel, LEX 2016 komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego). W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego – podmiotu lub przedmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., II SA 70/98, Lex nr 43205). Z kolei, na tle przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazania wymaga, że o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie decyzji, tu: o nałożeniu obowiązków na inwestora - nie przesądza ani fakt bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji względem nieruchomości skarżącego, ani to, że organ I instancji uznał daną osobę za stronę postępowania. Na zasadach ogólnych wynikających z art. 28 k.p.a., w tym zakresie konieczne jest istnienie uprawnienia lub obowiązku, które związane byłyby z toczącym się postępowaniem. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., zawęża krąg stron postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uznanie za stronę postępowania wymaga zaś istnienia normy prawa materialnego, w tej sprawie dotyczącej właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, która wskazywałaby na istnienie interesu prawnego. W tym zakresie muszą zatem istnieć dwie przesłanki. Otóż podmiot wnoszący odwołanie musi być m.in. właścicielem, co w niniejszej sprawie jest kwestionowane – Z. W. nie jest już właścicielem działki nr [...]; oraz ten przedmiot własności musi znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji – co akurat ma miejsce w tej sprawie. Ponadto każdorazowo organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy z odwołaniem występuje strona postępowania. Jest to rozwiązanie systemowe, ponieważ znajduje swoje uzasadnienie także w treści art. 138 k.p.a., ponieważ jednym z możliwych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Następuje to właśnie w sytuacji gdy z odwołaniem wystąpi podmiot, który nie miał w sprawie interesu prawnego, a więc który nie był stroną lub został błędnie uznany za stronę postępowania. (vide wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r. II OSK 1062/14, publ: www.orzecznia.nsa.gov.pl). "Brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać stąd, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na tym etapie. Może zdarzyć się sytuacja, że podmiot mający przymiot strony w postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym utraci go w postępowaniu odwoławczym np. w przypadku nieruchomości - zbycia tytułu prawnego. W takich przypadkach, o ile brak przymiotu strony nie jest oczywisty i wymaga dokonywania ustaleń w tej mierze przez organ odwoławczy, postępowanie odwoławcze należy umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a." (vide: wyrok NSA z 17 marca 2015 r. I OSK 1471/13, LEX nr 1675970). Stosownie natomiast do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Z. W. bezspornie, w formie prawnie przewidzianej dla tej czynności prawnej zbył nieruchomość : działkę nr [...] z obrębu ew. [...] przy ul. [...] w [...] i aktualnie prawo własności tej nieruchomości przysługuje jego synom: T. P. W. (udział wynoszący ½ ) oraz M. P. W. (udział wynoszący ½ ). Natomiast na rzecz ówczesnych właścicieli: Z. W. oraz H. W. ustanowiono prawo osobiste służebności mieszkania. Wskazana służebność została ustanowiona w umowie darowizny z [...] lipca 2014 r. Wszystko niespornie wynika z załączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej dla wspomnianej nieruchomości [...] nr [...]. Wskazać trzeba, że również kwestia złożonego do akt sprawy pełnomocnictwa została prawidłowo przez organ zakwalifikowana. Pełnomocnictwa udzielonego Z. W. przez T. W. nie można było potraktować jako skutecznie upoważaniającego do wniesienia dowołania, bowiem odwołanie od decyzji organu I instancji Z. W. złożył w imieniu własnym w dniu [...] maja 2015 r., zaś pełnomocnictwo, udzielone zostało w dniu [...] września 2015 r. -a więc już po złożeniu odwołania- i upoważniało do działania jedynie przed organem powiatowym, czyli przed organem I instancji. Jak słusznie organ wskazał, z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. To od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa, w tym jego zakres. Z treści udzielonego w sprawie niniejszej pełnomocnictwa wyraźnie wynika, iż Z. W. może działać w imieniu T. W. w postępowaniu prowadzonym przed PINB dla m. [...]. Bezspornie zatem, z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., należało umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie mógł orzec inaczej, wskutek bowiem utraty przymiotu strony Z. W. nie mógł skutecznie złożyć odwołania zatem postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.