VII SA/Wa 681/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], Starosta [...], wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), w związku z art. 28, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, zwanej dalej "Prawem budowlanym"), umorzył postępowanie wszczęte w dniu [...] kwietnia 2009 r. na wniosek [...] Sp. z o.o. w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] w m. [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej zamiennej w stosunku do projektu, zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę ww. budynku. Następnie z uwagi na wniosek Państwa A. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Nr [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego. Organ I instancji wskazał, że pomimo prób uzyskania od Wojewody [...] informacji o wyniku ww. postępowania nieważnościowego, dopiero pod koniec listopada 2012 r. uzyskał od strony postępowania kopie dwóch decyzji Wojewody [...]. Pierwsza - z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], o odmowie wszczęcia na wniosek Z. i E. A. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...]; druga – z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], wydana z urzędu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. Ponadto, organ I instancji wskazał, że do jego wiadomości została przekazana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], w sprawie doprowadzenia wybudowanych budynków do zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na przeprowadzoną kontrolę zrealizowanych obiektów, gdzie w wyniku kontroli ujawniono wykonanie obiektu ze zmianami polegającymi na "zmianie układu ścianek działowych oraz rezygnacji z dwóch klatek schodowych" oraz "przesunięto stolarkę drzwiową wewnętrzną w taki sposób, iż z każdego lokalu, na danej kondygnacji jest możliwa komunikacja jedną klatką schodową (de facto 6 lokali), identyczna sytuacja jest w przypadku drugiego budynku". W wyniku tych ustaleń organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], podjął z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego dotyczącego ww. budynku. Organ I instancji, porównując zawarte informacje w decyzji PINB [...] Nr [...] z dokumentacją projektową załączoną do wniosku o wydanie decyzji zamiennej i zatwierdzenie projektu zamiennego, stwierdził, że przedstawione zmiany odpowiadają zmianom wskazanym w ww. decyzji PINB [...] jako wykonane przez inwestora. Wobec faktu wykonania zmian objętych wnioskiem organ I instancji uznał, że niniejsza sprawa stała się bezprzedmiotowa. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. L., reprezentowany przez B. S., wskazując, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a jego podjęcie winno nastąpić z chwilą ustania przyczyny zawieszenia, tj. "wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (...)". W ocenie odwołującego się w związku z trzyletnim zaniechaniem działania organu I instancji nastąpiła jego milcząca zgoda na realizacje inwestycji w oparciu o projekt budowlany zamienny. W wyniku tych działań organ I instancji umożliwił PINB [...] przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, co naraziło odwołującego się na niepowetowane straty materialne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] , Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego wyjaśnił, na czym polega bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowie, w sytuacji, gdy inwestor pomimo złożenia stosownego wniosku przystąpił już do realizacji robót budowlanych objętych takim wnioskiem. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli inwestycja nie została zrealizowana w całości, powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej wydania i skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto przywołał stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/07, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spowodowana uprzednim rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestora dotyczy zarówno sytuacji, gdy inwestor w ogóle nie dysponował pozwoleniem na budowę, jak i sytuacji, gdy wprawdzie uzyskał pozwolenie na budowę, jednakże przystąpił do robót budowlanych objętych tym pozwoleniem przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności. Organ II instancji wskazał, że z decyzji PINB [...] wynika, że przy realizacji budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, polegających na likwidacji dwóch klatek schodowych w lokalach oraz zmianie usytuowania stolarek drzwiowych. W ocenie organu charakter ww. robót budowlanych bezspornie wchodzi w zakres projektu budowlanego zamiennego dla ww. budynku mieszkalnego, o którego zatwierdzenie wystąpił inwestor, w którym w punkcie 13 stwierdzono: "Projektowane zmiany wprowadzone w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej odbiegające od zatwierdzonych decyzją o pozwolenie na budowę nr [...]: 1) połączenie klatek schodowych, 2) zmiany w stolarce drzwiowej". W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...] projektu budowlanego nie legitymując się ostateczną decyzją o pozwoleniu na ww. roboty budowlane. Okoliczność ta oznacza konieczność utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] Nr [...] z uwagi na dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wykonanie ww. robót budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. L., wskazując, że pierwszoinstancyjna decyzja Starosty [...]została wydana z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i administracyjnego. Skarżący wskazał na nieprawidłowości związane z trwającym ponad trzy lata okresem zawieszenia postępowania. Ponadto wskazał, że decyzja organu I instancji podparta jest uzasadnieniem, jakoby decyzją PINB nakazano doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z pierwotnym projektem. Zdaniem skarżącego jest to nieprawda, ponieważ decyzja PINB skierowana została do firmy [...] Sp. z o.o., która od wielu miesięcy nie jest właścicielem tej nieruchomości. Dlatego decyzja PINB [...] Nr [...] z mocy prawa jest nieskuteczna, albowiem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. została skierowania do osoby nie będącej stroną postępowania. A zatem, uzasadnienie postanowienia o wszczęciu, a następnie podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie złożonego prawie 4 lata temu projektu zamiennego jest bezzasadne. Stąd też sama decyzja o umorzeniu postępowania jest również pozbawiona podstawy prawnej. W ocenie skarżącego organ administracji państwowej nie może swoich błędów i karygodnych zaniedbań sankcjonować własnymi decyzjami, ponieważ w ten sposób staje się sędzią we własnej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo wskazały, że toczące się postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stało się bezprzedmiotowe, ze względu na zakończenie robót budowlanych Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w myśl art. art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po rozpoczęciu robót możliwość udzielenia pozwolenia na budowę już nie istnieje. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą zatem orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto lub co więcej, zrealizowano w całości. Dlatego też w orzecznictwie i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu (por. wyroki NSA: z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1453/96, niepubl., z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777, z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 675/97, LEX nr 47191 i z dnia 5 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, a także wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93, LEX nr 375905; Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 322). Podkreślić należy, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych dopiero przez inwestora robót budowlanych. Tak więc decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego wynika, że może ona dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W niniejszej sprawie prawidłowo organy ustaliły, że postępowanie w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego stało się bezprzedmiotowe, bowiem inwestor przy realizacji budynku mieszkalnego dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, co zostało potwierdzone w decyzji PINB [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie doprowadzenia wybudowanych budynków do zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...]. Skoro zatem inwestor już wcześniej wykonał roboty budowlane obejmujące swym zakresem roboty określone w projekcie zamiennym, to wydanie decyzji uprawniającej do tych działań na przyszłość było już zbędne i niedopuszczalne. W tej sytuacji organ nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, lecz z powodu bezprzedmiotowości obowiązany był formalnie zakończyć postępowanie administracyjne przez umorzenie postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy przyznać rację skarżącemu, że organ administracji powinien podjąć postępowanie po ustaniu przyczyn jego zawieszenia. Nie oznacza to jednak, że skarżący mając informacje o zakończeniu postępowania w sprawie będącej podstawą zawieszenia, nie mógł wystąpić do organu administracji o podjęcie postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy wskazać, że w sytuacji, gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność, jeżeli organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia po wyczerpaniu przewidzianego trybu, lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany. W przepisach prawa nie znajduje oparcia stanowisko skarżącego, jakoby wobec bezczynności organu inwestor miał prawo rozpocząć roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę uznając, że brak decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego oznacza "milczącą zgodę" organu. Możliwość przystąpienia do robót budowlanych bez wydania pozwolenia na budowę istnieje tylko w przypadku takich robót, które są objęte obowiązkiem zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę, i to w sytuacji, gdy organ nie wniesienie sprzeciwu. Nie można zatem uznać, że długotrwałe prowadzenie postępowania przez organ administracji sanuje naruszenie prawa w postaci rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Nie może uzyskać aprobaty również zarzut skarżącego, jakoby nieskuteczna była decyzja PINB nakazująca doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, na którą powołał się organ w niniejszej sprawie. Decyzja ta nie jest bowiem objęta kontrolą sądową, dlatego merytoryczne odniesienie się do rozstrzygnięcia w niej zawartego, a tym bardziej stwierdzenie, że decyzja jest "nieskuteczna", jest bezprzedmiotowe. Podważanie decyzji organu nadzoru budowlanego powinno mieć miejsce w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.