VII SA/Wa 681/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nakazał inwestorowi – E. D. w terminie do dnia 30 marca 2013 r. przedłożyć inwentaryzację budynku w części objętej przebudową i zmianą sposobu użytkowania wraz z opinią [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] oraz oceną techniczną wykonanych robót sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń albo przez rzeczoznawcę budowlanego tej specjalności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego w części dotyczącej terminu i jednocześnie wyznaczył nowy termin do wykonania obowiązków do dnia 30 kwietnia 2013 r., w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Następnie organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2013, dalej: Prawo budowlane) stwierdził wykonanie przez E. D. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., jednocześnie nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. wystąpił Z. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r.. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. D., utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ przedstawił przebieg postępowania oraz istotę i charakter postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie wskazał, że z akt postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją wynika, że E. D. w budynku zlokalizowanym przy [...] nr [...] w W. samowolnie połączył lokal mieszkalny o powierzchni około 40 m2 z lokalem użytkowym o powierzchni około 20 m2. Roboty budowlane związane z dokonaną zmianą sposobu użytkowania zostały zakończone w 2003 r. Stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888) art. 71a ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed dniem 31 maja 2004 r. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w brzmieniu ustawy Prawo budowlane obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uruchamia procedurę naprawczą, stosownie do art. 71 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której celem jest zbadanie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. (zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2004 r.) objęty postępowaniem budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A- 13MW/U objętym ochroną konserwatorską, na którym dopuszcza prowadzenie nieuciążliwej działalności usługowej w parterach budynków mieszkalnych. Według planu miejscowego wszelkie prace ziemne, prace związane z gospodarowaniem zielenią, remonty, modernizacje, adaptacje, projekty uzupełnienia zabudowy, reklamy, itp. należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W związku z tym organ powiatowy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nakazał inwestorowi przedłożyć inwentaryzację budynku w części objętej przebudową i zmianą sposobu użytkowania wraz z opinią [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Z akt sprawy wynika, że E.D. dostarczył do inspektoratu żądane dokumenty wraz z pozytywną opinią konserwatorską. W tej sytuacji organ powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził wykonanie przez Inwestora obowiązków nałożonych własną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Jednocześnie, działając na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nałożono na E. D. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu handlowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody. Oznacza to, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSP 2/10, wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na zmianę sposobu użytkowania stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pozostałe okoliczności i kwestie podniesione w odwołaniu, w tym wniosek dotyczący zdemontowania krat okiennych, wykraczają, w ocenie organu, poza zakres postępowania. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. D., zarzucając, że do legalizacji samowoli budowlanej doszło z naruszeniem jego prawa własności, bowiem jest współwłaścicielem lokalu, będącego przedmiotem postępowania. W ocenie skarżącego organ pominął ustalenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiego uprawnienia wyklucza uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym samym legalizację samowoli budowlanej. Skarżący podkreślił, że zmiana sposobu użytkowania jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością, w związku z czym wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub stosowne orzeczenie sądu powszechnego, którego inwestor nie posiadał. Wskazał nadto, że ekspertyzę techniczną sporządził inwestorowi znajomy, więc nie może ona mieć waloru dowodu z opinii biegłego sądowego, o którym mowa w art. 278 k.p.c. Lokal handlowy o powierzchni 65 m2 powstał z istniejącego lokalu handlowego o powierzchni około 20 m2 oraz z lokalu mieszkalnego o powierzchni 45 m2, składającego się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju oraz łazienki. Nie ma żadnej pewności, że prace budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, zwłaszcza, że ekspertyzę techniczną opracowała odpłatnie osoba zależna od inwestora. W ocenie skarżącego prawo nie może chronić inwestora w sytuacji, gdy dopuścił się samowoli budowlanej, w konsekwencji której pozbawił drugiego współwłaściciela lokalu mieszkalnego, a także spornego lokalu handlowego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2010r., sygn. akt II SA/Lu 192/10 wskazał, że niewykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyklucza legalizację samowoli budowlanej. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem organu, że montaż krat okiennych wykracza poza zakres postępowania. Montaż krat okiennych dotyczy objętego postępowaniem lokalu i jest to, w ocenie skarżącego, próba nieudolnego usprawiedliwienia bezczynności nadzoru budowlanego wobec istniejącej od lat samowoli budowlanej. Podnosząc powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie uzupełniającym skargę powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 12 z dnia 6 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2426/12, wskazując, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pogląd ten nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, której istotą jest to, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się wymogu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sadu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., która utrzymano w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ powiatowy stwierdził wykonanie przez E. D. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Przypomnieć w związku z tym należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc. (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić należy się z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik spawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy zaakceptować stanowisko organów obu instancji co do braku kwalifikowanej wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. Z akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu powiatowego wynika, że E. D. w 2003 r. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w ten sposób, że wyburzył ścianę oddzielająca cześć mieszkalną, usytuowaną od strony podwórza, od części handlowej, usytuowanej od strony ulicy oraz wybudował nowe ściany działowe zmieniające układ pomieszczeń. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi przedłożenie inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Ocena taka została przedłożona przez inwestora w terminie określonym przez organ, który w związku z tym, kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził wykonanie obowiązku. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zakwestionowanie przez skarżącego Z. D. prawa inwestora E. D. do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, a tym samym braku podstaw do zalegalizowania samowoli budowlanej. Z akt postępowania wynika jednak i okoliczność ta nie jest sporna, że przedmiotowy lokal, w którym wykonano roboty budowlane, w wyniku których zmieniono w części jego sposób użytkowania stanowi współwłasność Z. D. i E. D. W tych okolicznościach, brak było podstaw do kwestionowania prawa inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Zarzut przekroczenia prawa do dysponowania nieruchomością wspólną nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu nadzwyczajnym nie tylko z tego powodu, że spór ma charakter cywilnoprawny ale także dlatego, ze w postepowaniu nieważnościowym organ bada wyłącznie ewentualnie kwalifikowaną wadliwość decyzji nie prowadzi natomiast postępowania merytorycznego. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu w zw. z czym na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.