VII SA/Wa 685/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M.T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Przedmiotem skargi [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. znak: [...], wydane w związku z odwołaniem skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. Nr [...], stwierdzającej na wniosek D. i M. O. nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2005 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących (10 budynków) oraz 10 szamb szczelnych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. P. w W. i udzielającej L. i A. J. oraz M. T. i E. T. pozwolenia na budowę I etapu inwestycji, tj. dwóch budynków mieszkalnych oraz 2 szamb szczelnych. Zaskarżonym orzeczeniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 171 ze zm., zwana dalej k.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej powyżej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że odwołanie od decyzji zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. I dalej organ podał, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...], zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, została doręczona M.i T. w dniu 8 grudnia 2011 r. Termin do złożenia odwołania upłynął zatem z dniem 22 grudnia 2011 r. Natomiast odwołanie od ww. decyzji zostało złożone w dniu 29 grudnia 2012 r. W odwołaniu nie zawarto wniosku o przywrócenie terminu. Następnie organ wskazał, że jakkolwiek wypada zauważyć, iż w aktach organu wojewódzkiego znajduje się pismo M. T. z [...] grudnia 2011 r., którym zwrócił się on o przesłanie ww. decyzji na adres wskazany w toku postepowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, to jednak nie zmienia to faktu, że decyzja z [...] listopada 2011 r. wysłana wcześniej na inny adres została przez M.T. odebrana. Potwierdza to znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpis odbiorcy. W tych okolicznościach należało zastosować więc art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. skarżący – M. T. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: -art. 41 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doręczenie skarżącemu decyzji pod błędny adres, pomimo wskazania przez niego nowego adresu było doręczeniem skutecznym; -art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że termin na wniesienie odwołania przez skarżącego zaczął biec 8 grudnia 2011 r. i upłynął w dniu 22 grudnia 2011 r., a zatem odwołanie zostało wniesione po terminie; -art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż odwołanie od decyzji złożone w dniu 29 grudnia 2012 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 5 grudnia 2011 r. złożył w postępowaniu administracyjnym pismo wskazujące właściwy adres do doręczeń, tj. ul. P. lok. [...] w W.. Podał też, że jest to ten sam adres, który wskazał również w postępowaniu zwykłym o udzielenie pozwolenia na budowę. I dalej wskazał, że po wysłaniu decyzji na niewłaściwy adres, organ ponownie wysłał w dniu 12 grudnia 2011 r. decyzję na adres prawidłowy, a korespondencję tą skarżący otrzymał w dniu 15 grudnia 2011 r. W związku z tym skarżący wywiódł, iż odwołanie zostało złożone przez niego z zachowaniem ustawowego terminu. Podniósł, iż nie jest słuszne stanowisko organu, że doręczenie dokonane pod niewłaściwy adres jest doręczeniem skutecznym, a takie miało miejsce w dniu 8 grudnia 2011 r. I nie ma znaczenia, że skarżący decyzję faktycznie w dniu 8 grudnia 2011 r. odebrał, skoro wcześniej - bo w dniu 5 grudnia 2011 r. - poinformował organ o zmianie adresu. Podstawową jednakże okolicznością potwierdzającą fakt, iż doręczenie na poprzedni adres nie może być uznane za skuteczne i wywołujące skutki prawne jest to (jak zauważył), że po wysłaniu decyzji na niewłaściwy adres i po otrzymaniu zawiadomienia o zmianie adresu, organ wysłał decyzję ponownie na właściwy adres. Skarżący podał w końcu, że uczynił zadość przepisowi art. 41 § 2 k.p.a. wskazując aktualny adres do doręczeń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania- w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Orzeczenie, będące przedmiotem skargi, zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczona regulacja prawna została zastosowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się przez ten organ z odwołaniem wniesionym przez skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z [...] września 2005 r. Nr [...]. Organ II instancji uznał, iż odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tego też powodu ww. artykuł w sprawie zastosował. Sąd z taką oceną sprawy -w okolicznościach faktycznych w niej występujących- w pełni się zgadza i nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu takich nieprawidłowości, które winny skutkować jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Wskazany art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został on wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 (a więc wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności środka zaskarżenia lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia). W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, iż wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami po pierwsze - co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, po drugie - ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Zdaniem Sądu, zaskarżone w sprawie postanowienie zostało poprzedzone prawidłowymi ustaleniami w zakresie kwestii istotnych dla tego rozstrzygnięcia. I tak, zaznaczyć trzeba, że skarżący wniósł w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] listopada 2011 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z ww. art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W sprawie nie budzi wątpliwości data wniesienia przez skarżącego odwołania od ww. decyzji. Odwołanie zostało bowiem nadane w urzędzie pocztowym w dniu 29 grudnia 2011 r. Taka data widnieje na kopercie, w której przesyłkę nadano i nie jest w sprawie kwestionowana. Na marginesie warto zaznaczyć, iż stosownie do art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Spór sprowadza się natomiast do ustalenia daty doręczenia stronie -skarżonej odwołaniem- decyzji Wojewody [...]. Tego też w istocie dotyczą zarzuty podniesione w skardze, kwestionujące doręczenie decyzji w dniu 8 grudnia 2011 r. i wskazujące na to, że doręczenie przesyłki w tym dniu nastąpiło pod niewłaściwy adres. Zatem, zauważyć należy, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja organu I instancji będąca przedmiotem odwołania, została wysłana dwukrotnie do skarżącego. Po raz pierwszy przesyłka zawierająca decyzję z [...] listopada 2011 r. została nadana w dniu 24 listopada 2011 r. i skierowana do skarżącego na adres:. ul. [...] m [...] w W.. Pod tym adresem decyzja została doręczona skarżącemu osobiście w dniu 8 grudnia 2011 r. (a okoliczności tej skarżący nie kwestionuje). Po raz drugi przesyłkę skierowano do skarżącego w dniu 12 grudnia 2011 r. na adres: ul. [...] w W. i doręczono 15 grudnia 2011 r. Ponowne wysłanie korespondencji przez organ nastąpiło w związku z pismem skarżącego z 5 grudnia 2011 r. Pismo to wpłynęło do organu I instancji w dniu 7 grudnia 2011 r. (a więc już po wysłaniu przesyłki z decyzją) i zawierało prośbę o doręczenie wydanej decyzji na adres do doręczeń: ul. [...] w W.. W piśmie tym skarżący podał także, że ww. adres był już wskazywany w postępowaniu zwykłym i jest wiążący dla wszystkich postępowań związanych z postępowaniem głównym. Dostrzegając powyższe, Sąd stwierdza, iż skierowanie po raz drugi przez organ przesyłki do skarżącego zawierającej decyzję z [...] listopada 2011 r. nastąpiło w sposób nieuprawniony i miało w tej sytuacji wymiar jedynie informacyjny, bo nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego. Przesyłka wysłana po raz pierwszy do skarżącego została skutecznie adresatowi doręczona, a doręczenie to nastąpiło w trybie art. 42 § 1 k.p.a., tj. osobie fizycznej w miejscu jej zamieszkania. Adres, pod który przesyłkę wówczas do skarżącego wysłano był znanym organowi i aktualnym adresem zamieszkania skarżącego (żadnej informacji świadczącej o nieaktualności tego adresu organ nie posiadał). W dacie wydania decyzji z [...] listopada 2011 r. był to jedyny adres, pod który organ mógł skierować korespondencję do skarżącego. Adres ten był aktualny także w dacie wysłania i nadania w dniu 24 listopada 2011 r. przesyłki zawierającej ww. decyzję. Zaznaczyć też należy, iż przesyłka wówczas nadana została doręczona adresatowi osobiście (w dniu 8 grudnia 2011 r.). Wskazać przy tym trzeba, iż organ nie był związany w niniejszym postępowaniu (prowadzonym z wniosku D. i M. O. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i będącym postępowaniem odrębnym, nowym, niezależnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym), adresem do korespondencji wskazanym przez skarżącego w innym postępowaniu, tj. w postępowaniu zwykłym. Nie ma zatem żadnego znaczenia w sprawie fakt, iż taki sam adres do korespondencji jak podany w piśmie z [...] grudnia 2011 r., skarżący podał także w ww. postępowaniu zwykłym. Dopiero wyraźna wola skarżącego w tej kwestii przekazana organowi w niniejszym postępowaniu, mogła stanowić o kierowaniu korespondencji do skarżącego pod inny adres. Takiej woli do dnia nadania przesyłki zawierającej decyzję z [...] listopada 2011 r. ze strony skarżącego nie było, a tym samym należy uznać, iż przesyłka ta (nadana [...] listopada 2011 r.) została skierowana pod właściwy adres (tj. adres zamieszkania znany organowi) i, co więcej – została skutecznie doręczona pod tym adresem w dniu 8 grudnia 2011 r. W konsekwencji stwierdzić też trzeba, iż nie było podstaw prawnych do ponownego wysłania decyzji z [...] listopada 2011 r. do skarżącego, pod wskazany przez niego nowy adres, tj. adres do doręczeń (co nastąpiło 12 grudnia 2011 r.). Ponowne doręczenie przesyłki, tym razem pod inny adres, nie mogło w tej sytuacji wywołać żadnego skutku prawnego. Wszelkie skutki prawne wywołało już bowiem wcześniejsze doręczenie, zgodne z przepisami prawa. W tym miejscu Sąd zauważa, iż w wyroku z 14 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 10/07, Lex nr 453425), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takiej sytuacji, tj. wówczas kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie orzeczenia organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przytoczony pogląd Sądu kasacyjnego, Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela. Odnosząc się do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów Sąd zauważa, iż w postępowaniu administracyjnym strona ma obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu, o czym stanowi art. 41 § 1 k.p.a. (ze skutkiem określonym w § 2). Pismem z 5 grudnia 2011 r. skarżący poinformował jednak nie tyle o zmianie swego adresu (zmianie miejsca zamieszkanie), co wskazał adres do korespondencji. Informacja ta jest wiążąca dla organu, ale na przyszłość, tj. od daty powzięcia takiej informacji w sytuacji, gdy dotychczas kierowana korespondencja do strony była prawidłowo doręczana. Stanowczo zaznaczyć przy tym trzeba, iż w sprawie nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 41 § 2 k.p.a., a organ stwierdzając doręczenie przesyłki w dniu 8 grudnia 2011 r. nie opierał się na domniemaniu wynikającym z tego przepisu. Organ kierował korespondencję na znany mu adres zamieszkania skarżącego, dotyczy to zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji z [...] listopada 2011 r. Na żadnym etapie sprawy nie uzyskał wiedzy o tym, iż adres zamieszkania skarżącego jest nieaktualny, co więcej – pod tym adresem doręczył przesyłkę zawierającą decyzję osobiście skarżącemu. Zaznaczyć też należy, iż wysyłając i nadając przesyłkę w dniu 24 listopada 2011 r. (zawierającą decyzję I instancji), organ nie znał pisma skarżącego dotyczącego zmiany adresu do doręczeń. Skarżący zawarł bowiem wniosek w tej kwestii dopiero w piśmie z 5 grudnia 2011 r., a pismo to wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2011 r. Stąd też nieuprawnione jest stanowisko, iż decyzja wysłana została po raz pierwszy na błędny adres. Sąd takiej oceny sprawy nie podziela i w efekcie stwierdza, iż nie dopatrzył się aby w sprawie doszło do naruszenia art. 41, art. 129 § 2 oraz art. 134 k.p.a. Konkludując, Sąd uznał, iż organ odwoławczy przeprowadził właściwą ocenę sprawy i prawidłowo przyjął, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z [...] listopada 2011 r. biegł dla skarżącego od dnia 8 grudnia 2011 r., tj. od dnia doręczenia skarżącemu kwestionowanej decyzji. Termin ten upływał zatem z dniem 22 grudnia 2011 r. Skoro odwołanie zostało wniesione 29 grudnia 2011 r. (a data ta jest bezsporna, przez nikogo nie kwestionowana), to należało stwierdzić, iż zasadnie organ zastosował w sprawie art. 134 k.p.a. Prawidłowo na podstawie tego przepisu Główny Inspektor orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Niezależnie od powyżej poczynionych uwag warto odnotować, iż kwestionowana w odwołaniu przez skarżącego decyzja Wojewoda [...] z [...] listopada 2011 r. została decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. uchylona w całości, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z pisma organu, które wpłynęło do akt sądowych w dniu 30 kwietnia 2012 r. wynika zaś, iż [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] wydał kolejną decyzję w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z [...] września 2005 r., a skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł jak w sentencji.