VII SA/Wa 687/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] odmawiającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy istniejącej stacji auto-gaz o pawilon obsługi ze sklepem oraz niezbędną infrastrukturą podziemną przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] w obr. [...] oraz na dz. nr ew. [...] w obr. [...] w [...] i zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu 24 września 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła do Prezydenta [...] wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejącej stacji auto-gaz o pawilon obsługi ze sklepem oraz niezbędną infrastrukturą podziemną-zmiana decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 64 § 4 k.p.a. zawiadomił pismem z dnia 2 października 2015 r. strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej. Inwestor pismem z dnia 27 października 2015 r. udzielił odpowiedzi na powyższe postanowienie organu powiatowego. Po upływie wskazanego w ww. postanowieniu terminu, Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy istniejącej stacji auto-gaz o pawilon obsługi ze sklepem oraz niezbędną infrastrukturą podziemną przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] w obr. [...] oraz na dz. nr ew. [...] w obr. [...] w [...] i zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] wskazał, że rozpoznając odwołanie ocenił decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową. Ustawodawca, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W przypadku, gdy organ rozpatrujący wniosek stwierdzi naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu udzielenia pozwolenia na budowę. Nieusunięcie stwierdzonych braków w terminie określonym w postanowieniu wzywającym do ich uzupełnienia skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do treści ww. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Prezydent [...] nałożył postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej w terminie 20 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. Inwestor pismem z dnia 29 października 2015 r. udzielił odpowiedzi na powyższe postanowienie organu powiatowego ale obowiązku nie wykonał. W odpowiedzi na powyższe postanowienie, inwestor przy piśmie z dnia 27 października 2015 r. wyjaśnił m. in., że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - część I. Wykonanie na terenie istniejącej stacji auto-gaz pawilonu stacji wraz ze zbiornikiem do magazynowania paliw płynnych, odmierzaczem i wiatą oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Projektowana inwestycja nie może być nazwana "stacją benzynową". Organ drugiej instancji podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia istniejących nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym - projekt sporządzić zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego tj. część rysunkową projektu zagospodarowania sporządzić na mapie do celów projektowych - § 8 pkt. 1; projekt sporządzić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - część I (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), przedłożyć projekt zgodny z ustaleniami ww. planu - przedłożony do zatwierdzenia zamienny projekt obejmuje budowę instalacji paliw płynnych wraz z podziemnym zbiornikiem na paliwa płynne o pojemności do 30 m3, co czyni go niezgodnym z § 36 ust. 1 i 2 ww. planu ponieważ na przedmiotowym terenie plan dopuszcza usługi podstawowe w bryłach budynków o funkcji podstawowej lecz definicja usług podstawowych, określona w § 2 ust. 1 pkt 15 ww. planu, mówi, że nie są w szczególności usługami podstawowymi obiekty szkół czy zorganizowane obiekty służby zdrowia: przychodnie lekarskie, szpitale oraz usługi motoryzacyjne typu: warsztaty, stacje benzynowe, myjnie samochodowe. W ocenie Wojewody [...], Prezydent [...] zasadnie nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - część I, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Działki objęte przedmiotową inwestycją położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - część I, symbolem [...]. Jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej, usługi z zakresu turystyki (przeznaczenie podstawowe) oraz usługi podstawowe w bryłach budynków o funkcji podstawowej oraz stacje auto - gazu (przeznaczenie uzupełniające). Przedłożony do zatwierdzenia zamienny projekt obejmuje swym zakresem m.in, budowę zbiornika paliwowego wraz z instalacją paliwową, co pozostaje w sprzeczności z zapisami § 36 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - część I. Na przedmiotowym terenie plan dopuszcza usługi podstawowe w bryłach budynków o funkcji podstawowej lecz definicja usług podstawowych, określona w § 2 pkt. 15 ww. planu, mówi, że nie są w szczególności usługami podstawowymi obiekty szkół czy zorganizowane obiekty służby zdrowia: przychodnie lekarskie, szpitale oraz usługi motoryzacyjne typu: warsztaty, stacje benzynowe, myjnie samochodowe. Co więcej § 36 pkt 2 ppkt 1 lit. a planu nie może stanowić podstawy do zrealizowania na przedmiotowym terenie zbiornika paliwowego wraz z instalacją paliwową bowiem zapis § 36 pkt 2 ppkt 1 lit. a. planu stanowi, że dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy stacji auto-gazu z prawem do działań remontowych, nadbudowy, przebudowy, rozbudowy oraz wymiany. Wojewoda [...] stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, zgodnie z którym wykonanie na terenie istniejącej stacji auto-gaz pawilonu stacji wraz ze zbiornikiem do magazynowania paliw płynnych, odmierzaczem i wiatą oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa" - a ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego" to w języku polskim ogólnym, przez "rozbudowę" rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 905/13). W świetle powyższej definicji nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom skarżącego, że budowa zbiornika paliw płynnych wraz z instalacją paliwową stanowi rozbudowę. W ocenie Wojewody [...], roboty budowlane polegające na budowie zbiornika paliw płynnych wraz z instalacją (w wyniku czego powstaje nowy obiekt) stanowią budowę nowego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z poglądem panującym w doktrynie i orzecznictwie efektem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 7; wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 81/12. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie może być zaliczone do działań remontowych, nadbudowy, przebudowy, czy też wymiany istniejącej stacji auto-gaz. Organ drugiej instancji wskazał, że inwestor nie doprowadził do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami § 36 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - część I, zatwierdzonymi Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Tymczasem zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego: "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę." Przy czym, sam fakt udzielenia w terminie przez wnioskodawcę odpowiedzi na przedmiotowe postanowienie, nie stanowił usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W podsumowaniu Wojewoda [...] stwierdził, że brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając zaskarżonej decyzji: naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy w zw. z § 36 pkt 2 ppkt 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] polegającą na uznaniu, że nie zostały usunięte nieprawidłowości w projekcie budowlanym rozbudowy istniejącej stacji auto-gaz, zgodnie z wymogami, ponieważ obejmuje on swym zakresem m.in. budowę zbiornika paliwowego wraz z instalacją paliwową, co nie stanowi rozbudowy istniejącego obiektu, chociaż planowany zakres inwestycji stanowi jedynie uzupełnienie istniejącej stacji aut-gazu co jest dopuszczalne w planie zagospodarowania przestrzennego; naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że budowa zbiornika paliw płynnych wraz z instalacją paliwową nie stanowi rozbudowy stacji auto-gaz; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8 k.p.a., poprzez sprzeczność zaskarżonej decyzji z decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 roku ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Skarżąca spółka w oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuty skargi znalazły rozwinięcie w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Nie zaistniała żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Przedłożony projekt zamienny nie mógł być zatwierdzony wobec oczywistego braku zgodności przewidzianego w nim zamierzenia inwestycyjnego z prawem miejscowym - opisanym szczegółowo powyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan na terenie objętym niniejszą inwestycją wykluczał budowę stacji paliw płynnych. Tymczasem przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przewidywał na terenie stacji auto-gaz budowę stacji paliw płynnych zatem obiektu o charakterystyce odrębnej od już istniejącego a nade wszystko obiektu niedopuszczalnego w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 36 pkt 1 i 2. Ma rację skarżąca spółka podnosząc, że przez dobudowę zbiornika na paliwo, istniejąca stacja auto-gaz nie traci swej pierwotnej funkcji. Tyle, że budowa owego zbiornika jest elementem stacji paliw niedopuszczalnej na tym terenie, a nie elementem rozbudowy stacji auto - gaz. Bez znaczenia przy badaniu zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podnoszona przez spółkę kwestia, że sprzedaż auto-gazu stanowić będzie główne źródło jej przychodu. Natomiast budowa zbiornika stanowi, jedynie uzupełnienie dotychczas prowadzonej działalności. Owszem można mówić o faktycznym uzupełnieniu działalności, ale o dodatkową, nową niedopuszczalną na tym terenie funkcję. Powtórzmy – budowa tego zbiornika nie prowadzi do rozbudowy istniejącej stacji auto – gazu, stanowi element budowy nowego obiektu - stacji paliw płynnych. Projektowany obiekt nie służy stacji auto – gaz. Na wspólnym z nią, terenie tworzy nowy przedmiot - stację paliw płynnych. Nie ma racji skarżąca spółka, że zaskarżoną decyzją organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że budowa zbiornika paliw płynnych wraz z instalacją paliwową nie stanowi rozbudowy stacji auto-gaz. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, a stosownie do treści art. 3 pkt 7a tej ustawy przebudowa polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W odróżnieniu od przebudowy i remontu obiektu, w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, co stanowi rozbudowę obiektu. W kontekście ww. wskazań ponownie trzeba podkreślić - zamierzenie objęte projektem jest nową, niedopuszczalna w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycją, nie zaś elementem rozbudowy obiektu istniejącego – stacji auto-gaz. Projektowana inwestycja nie zmieniłaby parametrów funkcjonalnych stacji auto-gaz, ale doszłoby do powstania nowej substancji budowlanej odrębnej w zakresie funkcji i przeznaczenia. Także nie ma racji, skarżąca spółka twierdząc, że na tle sprawy niniejszej mamy do czynienia z przypadkiem rozbudowy w wyniku której zwiększyła się powierzchnia zabudowy, poprzez dobudowanie nowego elementu tj. powstanie zbiornika na paliwo. Nie doszło by do wybudowania nowego elementu stacji auto-gaz, ale niedopuszczalnej stacji paliw płynnych. Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, którą organ oparł zasadnie na koniecznej ocenie dopuszczalności projektowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest kwestia ewentualnej sprzeczności z decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 roku ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).