VII SA/Wa 687/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) sędzia WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skarg K. sp. z o.o. z siedzibą w W. i M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2025 r. znak: DOR.7101.238.2024.MB w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargi Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z dnia 9 października 2024r. Nr 1539/24, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2023r., poz. 682 z póżn. zm.) po przeprowadzeniu na wniosek [...] Sp. z o.o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 8.10.2018r., Nr [...] uchylającego w całości postanowienie z dnia 23.07.2018r., nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakładające na [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących samowolnie realizowanego obiektu budowlanego w postaci powłok namiotowych na oświetlonych kortach tenisowych o konstrukcji metalowej oraz naciągniętego na niego przekrycia z materiału PCV, o wymiarach 1) 17,35m x 36m i wysokości 8,9m oraz 2) 14,85m x 36m i wysokości 7,8m, na terenie działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. P. w W. i orzekającego co do istoty sprawy - odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 8.10.2018r. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że [...] Sp. z o.o., wnioskiem z 13.07.2023r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB dla m.st. Warszawy z dnia 8.10.2018r. Jako podstawę wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 Kpa. MWINB uznał, że w kwestionowanym postanowieniu brak jest kwalifikowanej wady prawnej, która uzasadniałaby stwierdzenie jego nieważności. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że na ww. nieruchomości znajduje się obiekt sportowy - budowla stanowiąca kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w skład którego wchodzą kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe do obsługi kortów stanowiących zaplecze biurowo - socjalne, zbiornik na ścieki, utwardzenie terenu /droga dojazdowa, chodniki/. W ramach przedmiotowej inwestycji stwierdzono również podwyższenie terenu. Wykaz obiektów budowlanych, budowli i urządzeń wchodzących w skład obiektu sportowego został szczegółowo opisany w protokole z kontroli z dnia 6.09.2018r. W kwestionowanym postanowieniu prawidłowo uznano, iż przedmiotowa inwestycja objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a budowa jej bez uzyskania takiej decyzji stanowiła samowolę budowalną. Inwestor dokonywał szeregu zgłoszeń na poszczególne roboty budowlane na podstawie których wykonana została opisywana wyżej inwestycja budowlana. Jednak zdaniem MWINB organ powiatowy prawidłowo uznał, że opisane zgłoszenia nie mogły legalizować zamierzenia budowlanego, albowiem na prowadzenie robót budowlanych przy budowie wskazywanego obiektu sportowego wraz z instalacjami i urządzeniami mu towarzyszącymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. P. w W. wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego, którego inwestor nie uzyskał. Tym samym prawidłowo uznano, iż przedmiotowa inwestycja zrealizowana została z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego. Słusznie przyjęto iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie był art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przejawem prowadzenia postępowania w tym trybie było postanowienia PINB dla m.st. Warszawy z dnia 8.10.2018r., którym uchylono postanowienie własne organu powiatowego z dnia 23.07.2018r. i wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ww. obiektu sportowego nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia - w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia - opisanych w nim dokumentów. Nie można zarzucić postanowieniu z dnia 8.10.2018r., braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do argumentacji wniosku z dnia 13.07.2023r., w tym dotyczącego nieskierowania do [...] Sp. z o.o. postanowienia z dnia 8.10.2018r. - tylko do [...] Sp. z o.o., to zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa przesłanką stwierdzenia nieważności jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nie nieskierowanie decyzji do osoby będącej stroną ([...] Sp. z .o. o. za stronę taką została uznana w toku dalszego postępowania prowadzącego do wydania decyzji MWINB z dnia 18.12.2019r., nr 1656/19). Postanowienie z dnia 8.10.2018r., skierowane zostało do właściwego podmiotu będącego stroną, wskazanego jako inwestor (protokół kontrolny z dnia 26.06.2018r.), a także określało obowiązki oraz termin na przedłożenie opisanej dokumentacji legalizacyjnej, których K. Sp. z o.o. reprezentowany przez W. C. (będącego członkiem zarządu spółki [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o.) nie przedłożył. Zarówno w postanowieniu PINB dla m.st. Warszawy z dnia 8.10.2018r., jak i decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia 14.05.2019r. Nr [...], jako adresat nakładanych obowiązków wskazany został [...] Sp. z o.o. (w decyzji wskazano dodatkowo na [...] Sp. z o.o.). Twierdzenia o braku tożsamości podmiotów uznano za pozbawione podstaw. Wadliwość przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje wówczas, gdy określenie praw lub obowiązków dotyczy podmiotu innego niż strona postępowania lub, gdy organ orzekł o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Mazowiecki WINB nie podzielił też zarzutu co do niewykonalności postanowienia z dnia 8.10.2018r. Do niewykonalności dochodzi, gdy w sposób oczywisty i bezsporny nie ma technicznych możliwości wykonania decyzji/postanowienia lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w rozstrzygnięciu. Zdaniem Mazowieckiego WINB wskazane przez wnioskodawcę okoliczności nie wypełniają dyspozycji art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. W konkluzji stwierdzono, że kwestionowane postanowienie nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, tj. zostało wydane przez właściwy organ, posiada podstawę prawną i nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy ostatecznie rozstrzygniętej ani sprawy załatwionej w sposób milczący, zostało skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, jest wykonalne, jego wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 stycznia 2025 r., DOR.7101.238.2024.MB , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu zażaleń [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz W. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 października 2024 r., nr 1539/24 – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że PINB dla m. st. Warszawy prowadził postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu sportowego - kompleksu obiektów wraz instalacjami i urządzeniami przy ul. P. w W. Postanowieniem z 23 lipca 2018 r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane i nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji obiektu. Pomimo wstrzymania robót, prace nad obiektem były kontynuowane i powstawały w jego ramach nowe budowle. By dostosować stan prawny do zmieniającego się stanu faktycznego, PINB dla m. st. Warszawy kwestionowanym postanowieniem z 8 października 2018 r. uchylił własne postanowienie z 23 lipca 2018 r. i w to miejsce: wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu sportowego, budowli stanowiącej kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w tym: krytymi kortami tenisowymi, obiektami kontenerowymi do obsługi kortów stanowiących zaplecze biurowo-socjalne, zbiornikiem na ścieki, utwardzeniem terenu (droga dojazdowa, chodniki) na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia dokumentów, tj.: - zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami uwzględniającymi funkcję obiektu i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z 13 lipca 2023 r. [...] sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia z 8 października 2018 r. Zdaniem GINB nie było żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z 8 października 2018 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rażące naruszenie prawa to naruszenie ciężkie i oczywiste. Jego cechą jest to, że wydane rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Oznacza to, że naruszenie przepisu ma oczywisty charakter, widoczny na "pierwszy rzut oka". Drugą cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że dotknięte nim rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Badane postanowienie zostało wydane w ramach postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, uregulowanego w art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: u.p.b.). Postanowienie to wydano na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 2 (w brzmieniu z chwili orzekania) jeżeli obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z ustępu 3 tego przepisu wynika zaś, że wydając takie postanowienie organ ustala również wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów potrzebnych do legalizacji. W art. 28 ust. 1 u.p.b. wyrażona została zasada, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę". Wyłączenia od tej reguły znajdują się w art. 29-31 u.p.b. Wykonany kompleks sportowy wymagał pozwolenia na budowę. Zgłaszanie do organów administracji architektoniczno- budowalnej, budowy części elementów kompleksu nie zmieniało faktu, że kompleks, jako całość, wymagał pozwolenia na budowę. Słusznie stwierdził PINB dla m. st. Warszawy w uzasadnieniu badanego postanowienia, że była to "próba świadomego obejścia prawa w celu uniknięcia obostrzeń administracyjnych w stosunku do planowanego (i realizowanego) zamierzenia inwestycyjnego". Ocena, że obiekt należy traktować jako kompleks, który wymagał pozwolenia na budowę ale został wykonany samowolnie, ostatecznie przesądzona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 843/21, uchylającym wyrok WSA w Warszawie i oddalającym skargę na decyzją Mazowieckiego WINB z dnia 18 grudnia 2019 r., nr 1656/19, nakazującą inwestorom – [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. - dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu. W ocenie GINB organ powiatowy poprawnie zastosował przepisy postępowania legalizacyjnego. Zasadnie wstrzymał prowadzenie samowolnych robót budowlanych i nakazał dostarczenie dokumentów koniecznych do legalizacji. We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazywano, że postanowienie z 8 października 2018 r. obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegającą na niewłaściwym zastosowaniu art. 52 u.p.b. i nie skierowaniu postanowienia do wszystkich stron postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nadto strony twierdziły, że postanowienie było niewykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.). W tym kontekście GINB stwierdził, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "dotyczy sytuacji skierowana rozstrzygnięcia do osoby niebędącej stroną, nie zaś "nieskierowania rozstrzygnięcia do osoby będącej stroną". Nie ma wątpliwości, że K. sp. z o.o., do której skierowano badane postanowienie była inwestorką prac przy kompleksie sportowym. Z całą pewnością nie doszło do skierowania postanowienia do niewłaściwej osoby. Wnioskodawcy twierdzili, że postanowienie narusza rażąco art. 52 u.p.b. ponieważ "dla skutecznego nałożenia obowiązku objętego postanowieniem, jego adresatem powinien być każdy inwestor, właściciel i zarządca nieruchomości". GINB podkreślił, że zgodnie z treścią art. 52 u.p.b. w chwili wydawania badanego postanowienia: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51." Lista podmiotów zawiera łącznik "lub", a więc są to rozwiązania alternatywne. Zależnie do stanu faktycznego organ nadzoru budowalnego ocenia indywidualnie o skierowaniu nakazu do któregoś z tych podmiotów. Nawet skierowanie obowiązku do niewłaściwego podmiotu lub nie do wszystkich podmiotów, o ile są to podmioty wymienione w art. 52 u.p.b., nie jest rażącym naruszeniem prawa. Nie można mówić o oczywistym naruszeniu przepisu prawa. Nie jest poprawna interpretacja stron, że art. 52 u.p.b. należy rozumieć w ten sposób, że nakazy trzeba koniecznie skierować do wszystkich inwestorów i właścicieli obiektu. Taka teza nie ma poparcia w orzecznictwie administracyjnym. Jednocześnie brak udziału strony w postępowaniu, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do rzekomej niewykonalności kwestionowanego postanowienia, to wbrew twierdzeniom stron, wykonanie badanego postanowienia nie polegało na rozbiórce obiektu. Dopiero późniejszą, ostateczną decyzją z 18 grudnia 2019 r. nakazano rozbiórkę nielegalnego kompleksu sportowego. Za nietrafne uznano tezy zażalenia na temat niewykonalności rozbiórki i rzekomego popełniania przestępstwa w razie jej wykonania. Zgodność z prawem decyzji rozbiórkowej została potwierdzona prawomocnym wyrokiem NSA z dnia z 11 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 843/21. Oceniając sprawę w postępowaniu nieważnościowym brany był pod uwagę jest stan faktyczny i prawny z chwili wydania rozstrzygnięcia. Nadto usunięcie przez inwestora samowoli budowalnej z cudzej działki nie wypełnia znamion przestępstwa zniszczenia mienia. Skoro działaniem nielegalnym było samowolne wzniesienie obiektu, to jego usunięcie na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji organu administracji oraz zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jest działaniem zgodnym z prawem, przywracającym, legalny stan pierwotny. W ocenie GINB postanowienie z 8 października 2024 r. nie jest niewykonalne. Organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora ([...] sp. z o.o.) obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji. Twierdzenia, że podmiot zobowiązany, samodzielnie nie był w stanie doprowadzić do wykonania postanowienia, nie tłumaczą jakie nieusuwalne względy faktyczne lub prawne stały na przeszkodzie wykonaniu postanowienia. Nie znalazł ich również GINB. Argumentacja taka opierała się na błędnym założeniu, że możliwe jest bycie inwestorem tylko części jakiegoś obiektu. Przepisy prawa budowlanego nie uprawniają do przyjęcia takiego stanowiska. Dany podmiot jest, albo nie jest inwestorem jakiegoś obiektu. Przy czym inwestorów może być kilku. Nie można być inwestorem określonej fizycznie części obiektu (np. tylko pierwszego piętra) albo inwestorem tylko części ułamkowej (np. tylko w 1/3). Cały kompleks sportowy został uznany za jeden obiekt budowalny i nie można na potrzeby tej sprawy dzielić go na części. To, że w późniejszym postępowaniu obie spółki ([...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o.) zostały uznane za inwestora - nie oznacza, że są one nimi tylko łącznie. Każda ze spółek, niezależnie od praw innych podmiotów, była inwestorką i w pełni odpowiadała za wznoszony obiekt. Skierowanie nakazu tylko do jednej z nich nie jest rażącym naruszeniem prawa i nie powoduje, że postanowienie jest niewykonalne. Nie można też pominąć, że członkiem zarządu obu spółek jest ta sama osoba – W. C. Nie sposób twierdzić, że jedna ze spółek nie wiedziała o działaniach drugiej albo, że nie były one w stanie się z sobą porozumieć. Postępowanie nieważnościowe nie wykazało, aby postanowienie PINB dla m. st. Warszawy z 8 października 20218 r. było obarczone którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, ani nie jest niewykonalne. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 17 stycznia 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 października 2024r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z 8 października 2018 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że [...] jest inwestorem obciążonym obowiązkiem rozbiórki, podczas, gdy [...] Sp. z o. o. z uwagi na nieotrzymanie finansowania budowy obiektu sportowego w ramach programu Sportowa Polska w 2019 r. utraciła prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i nie powinna być uznawana za stronę; II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 28 KPA w zw. z art. 138 § 1 pkt KPA w zw. z art. 144 KPA w zw. z art. 52 PB w zw. z art. 17 pkt 1 PB, polegające na nieuwzględnieniu że adresatem postanowienia powinien być każdy inwestor oraz właściciel nieruchomości, na której ulokowano inwestycję, a postanowienie z dnia 8 października 2018 r. skierowano tylko do jednego inwestora z pominięciem pozostałych inwestorów i właścicieli; 2) art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA i art. 80 KPA w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 144 KPA poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia polegające na przyjęciu, że: a. [...] Sp. z o. o. należy traktować jako inwestora całego obiektu budowlanego i stronę postępowania uprawnioną do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i wykonania nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy utraciła prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i nie powinna być za tą stronę uznawana w skutek nieotrzymania finansowania w ramach programu Sportowa Polska w 2019 r.; b. obiekt miał co najmniej dwóch inwestorów, niebędących właścicielami, a obowiązek określony w postanowieniu z dnia 8 października 2018 r. oraz nakaz rozbiórki powinny zostać skierowane do wszystkich inwestorów i właścicieli, inwestor części inwestycji nie ma możliwości wykonania obowiązku co do całego obiektu, co czyni postanowienie niewykonalnym, a jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą; Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, ewentualnie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy poprzez stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nie uwzględniły stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania postanowienia z dnia 8 października 2018 r. Przepis art. 52 Prawa budowlanego stanowił wówczas, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Pojęcie inwestora nie jest zdefiniowane i należy posługiwać się rozumieniem potocznym, że inwestor to osoba przeznaczająca pieniądze na jakiś cel, taki jak realizacja procesu budowlanego, to osoba fizyczna lub prawna, w której imieniu realizowana jest inwestycja. Ustawa Prawo budowlane stanowi, że inwestor jest jednym z uczestników procesu budowlanego oraz wymienia, jakie obowiązki powinien on spełniać. Organ popełnił błąd polegający na niewłaściwej wykładni art. 52 ust. 1 PB, zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora, lecz jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, to obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Organ błędnie ocenił status [....] Sp. z o. o., przyjmując iż jest podmiotem zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku. [...] Sp. z o. o. utracił prawo do dysponowania terenem na cele budowlane gdyż nie otrzymał finansowania budowy obiektu w ramach programu Sportowa Polska w 2019 r. Sp. z o. o. [...] nie powinna zostać uznana za stronę, ponieważ nie posiada możliwości wykonania rozbiórki. Skierowanie nakazu rozbiórki do podmiotu, który nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie jest jej właścicielem czyni decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowienie skierowane zostało wyłącznie do [...] Sp. z o.o. który jako jedyny został zobowiązany do jego wykonania, a nie powinien być uznawany za stronę. Status inwestora posiadała także [...] Sp. z o.o., o czym świadczy treść zgłoszenia budowy obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dni 16 listopada 2017 r. oraz 13 marca 2018 r. Teren inwestycji obejmuje nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy dla W, Wydział XV Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgi Wieczyste nr: [...], [...], [...], [...]. Zgodnie z działem II tych ksiąg, właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości nimi objętych jest W. C. Współwłaścicielem części nieruchomości, na której ulokowano inwestycję, w zakresie objętym księgą wieczystą [...], jest M. R., która nie została uwzględniona w postanowienia, nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. Skierowanie postanowienia wyłącznie do [...] Sp. z o.o., z pominięciem [...] Sp. z o.o., W. C. i M. R., świadczy o tym, że nie zbadano stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia z rażącym naruszeniem art. 52 PB w brzmieniu na dzień wydania postanowienia (8.10.2018 r.) Organy nie uwzględniły powyższego faktu, który wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności postanowienia z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Pomimo ustalenia, że [...] sp. z o. o. nie był jedynym inwestorem, organ nadzorczy zaakceptował i powielił naruszenia przepisów, których dopuścił się organ powiatowy. Postanowienie zostało skierowane do podmiotu, który utracił status inwestora, ew. podmiotu, który posiadał ten status wyłącznie w stosunku do części inwestycji, a więc było niewykonalne. Wstrzymanie robót, którego skutkiem była konieczność dokonania rozbiórki, wyłącznie do [....] Sp. z o.o. w sytuacji, gdy powinno być skierowane również do [...] Sp. z o.o. (drugiego z inwestorów, który był odrębnym podmiotem, podejmującym niezależne działania), W. C. oraz M. R. (będącej współwłaścicielką części gruntu), powodowało jego faktyczną niewykonalność, gdyż podmiot zobowiązany samodzielnie nie był w stanie doprowadzić do wykonania postanowienia, tj. wstrzymania całości robót budowalnych, przedłożenia wskazanych dokumentów. Rozbiórki inwestycji, nie mógł zrealizować zobowiązany do tego podmiot – [...] Sp. z o.o. bez naruszenia przepisów prawa. Budynki i urządzenia składające się na inwestycję, trwale połączone z gruntem stały się własnością W. C. lub współwłasnością W. C. i M. R. Nakaz rozbiórki inwestycji, prowadziłaby w rzeczywistości do bezprawnego naruszenia prawa własności przysługującego innym podmiotom. Należało stwierdzić nieważność postanowienia z dnia 8 października 2018 r. gdyż [...] Sp. z o. o., który utracił status inwestora, nie był jedynym inwestorem, a także nie był właścicielem obiektu, a co za tym idzie nie mógł zostać zobowiązany do wstrzymania robót i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego całego obiektu budowlanego. Organy w sposób niewłaściwy dokonały oceny przesłanek nieważności postanowienia. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2025 r., wskazując, że [...] Sp. z o.o. nie była adresatem kwestionowanego postanowienia, a być powinna, co przyznał GINB stwierdzając, że w późniejszym postępowaniu obie spółki ([...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o.) zostały uznane za inwestora. W toku postepowania legalizacyjnego [...] sp. z o.o. nie zgadzała się na łączenie inwestycji z [...] sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi wnosił o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skargi były bezzasadne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z 17 stycznia 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 października 2024 r., o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z 8 października 2018r., uchylającego w całości własne postanowienie z 23 lipca 2018 r. i wstrzymującego [...] sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu sportowego - budowli stanowiącej kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w tym: krytymi kortami tenisowymi, obiektami kontenerowymi do obsługi kortów stanowiącymi zaplecze biurowo-socjalne, zbiornikiem na ścieki, utwardzeniem terenu (droga dojazdowa, chodniki) na terenie działek nr [...] przy ul. P. w W., zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakładającego na [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy dokumentów koniecznych do legalizacji obiektu. Postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2024 r., zostało wydane w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badane rozstrzygnięcie dotknięte jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, a organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanego rozstrzygnięcia tylko wtedy, gdy stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani nie wywołało ono nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. Na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159 k.p.a., co oznacza, że możliwe jest zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności w stosunku do postanowień, z tym, że zamiast decyzji wydawane jest postanowienie. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji należy interpretować ściśle (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019). Zasadna była ocena GINB, że w kwestionowanym postanowieniu z 8 października 2018r., organ powiatowy w sposób prawidłowy zastosował przepisy Prawa budowlanego dotyczące postępowania legalizacyjnego. Organ powiatowy wstrzymał prowadzenie samowolnych robót budowlanych i nakazał K. Sp. z o.o. dostarczenie dokumentów koniecznych do legalizacji kompleksu sportowego. Skarżące spółki wskazywały, że postanowienie z dnia 8 października 2018 r. obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegającą na niewłaściwym zastosowaniu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nie skierowaniu postanowienia do wszystkich stron postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ). Nadto, że postanowienie to było niewykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.). Trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentował, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy sytuacji skierowana rozstrzygnięcia do osoby niebędącej stroną, nie zaś "nieskierowania rozstrzygnięcia do osoby będącej stroną". Postanowienie z dnia 8 października 2018 r. nie naruszało rażąco art. 52 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zgodnie z brzmieniem art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: u.p.b.). z chwili wydawania kwestionowanego postanowienia: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51." Lista wskazanych w tym przepisie podmiotów zawiera łącznik "lub", są to zatem rozwiązania alternatywne. Zależnie do stanu faktycznego danej sprawy organ nadzoru budowalnego decydował o skierowaniu nakazu z rozdziału 5 u.p.b. do któregoś z tych podmiotów. Dlatego skierowanie obowiązku tylko do wybranych podmiotów, o ile są to podmioty wymienione w art. 52 u.p.b., nie jest rażącym naruszeniem prawa. Nie można w takiej sytuacji mówić o naruszeniu jednoznacznego nakazu prawa. Jednocześnie brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii rzekomej niewykonalności postanowienia z dnia 8 października 2018 r., to jego wykonanie nie miało polegać na rozbiórce obiektu. Dopiero późniejszą, ostateczną decyzją z 18 grudnia 2019 r. nr 1656/19 nakazano rozbiórkę nielegalnego kompleksu sportowego. Z tego powodu argumentacja związana z niewykonalnością rozbiórki i możliwością popełniania przestępstwa w razie jej wykonania była całkowicie chybiona. Oceniając w postępowaniu nieważnościowym kwestionowane postanowienie, brany był pod uwagę jest stan faktyczny i prawny z chwili wydania tego rozstrzygnięcia. W owym czasie nie wiadomo było jeszcze czy dojdzie do wydania nakazu rozbiórki. Niezależnie od powyższego GINB słusznie wskazał, że usunięcie przez inwestora samowoli budowalnej z cudzej działki nie wypełnia znamion przestępstwa zniszczenia mienia. Skoro działaniem nielegalnym było samowolne wzniesienie obiektu, to jego usunięcie na podstawie ostatecznej decyzji oraz zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jest działaniem zgodnym z prawem, przywracającym, legalny stan pierwotny. Postanowienie z 8 października 2024 r. nie było niewykonalne. Organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora ([...] sp. z o.o.) obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji. Strony skarżące nie wykazały jakie nieusuwalne względy faktyczne lub prawne stały na przeszkodzie w wykonaniu postanowienia. Obie spółki zarejestrowane były pod tym samym adresem i wspólnie wykorzystywały obiekt do prowadzenia działalności gospodarczej. Członkami zarządu obu spółek są te same osoby – W. C. i K. P. Cały kompleks sportowy został uznany za jeden obiekt budowalny. W późniejszym postępowaniu obie spółki (tj. [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o.) zostały uznane za inwestorki. Każda ze spółek była inwestorką i w pełni odpowiadała za wznoszony obiekt. Dlatego skierowanie postanowienia tylko do jednej z nich, nie było rażącym naruszeniem prawa i nie powodowało, że postanowienie było niewykonalne. Kwalifikacja obiektów jako jednego kompleksu sportowego, który wymagał pozwolenia na budowę ale wykonany został samowolnie, przesądzona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 843/21, oddalającym skargę na decyzją Mazowieckiego WINB z 18 grudnia 2019 r., nr 1656/19, utrzymującą w mocy decyzję PINB dla m. st. Warszawy z 14 maja 2019 r., nakazującą inwestorom – [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. - dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu ww. wyroku - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowieniem z dnia 8 października 2018 r. Powiatowy Inspektor na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie kompleksu sportowego przy ul. P. w Warszawie i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentacji pozwalającej na jego legalizację. Przy piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r. inwestor informował organ, że trwa postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji i dołączył do akt rysunek projektu zagospodarowania terenu dla budowli stanowiącej właśnie kompleks obiektów. Powyższe wskazuje, że inwestor doskonale zdawał sobie sprawę, że postępowanie prowadzone jest wobec całego kompleksu sportowego. Co istotne, nie zakwestionował skutecznie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. ani nie wykonał go. W takich warunkach organy postąpiły prawidłowo nakładając na inwestora obowiązek rozbiórki całości inwestycji – jako całości użytkowej. Wydanie takiej decyzji stało się nieuchronne (art. 48 ust. 4 P.b.) wobec niepodjęcia przez zobowiązanego czynności niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że nie ma znaczenia dla oceny sprawy fakt, że kompleks sportowy przy ul. [...] składa się z wielu elementów składowych. Inwestycja realizowana na jednej nieruchomości, stanowiąca użytkową całość i zmieniająca sposób zagospodarowania terenu, powinna być realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę. Pomimo umożliwienia legalizacji samowoli (postanowienie z dnia 8 października 2018 r.) inwestor nie spełnił ku temu warunków. W tym stanie rzeczy trafnie orzeczono na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. o nakazie rozbiórki. Taka ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego, była w świetle art. 170 p.p.s.a wiążąca dla orzekających w sprawie organów oraz dla Sądu Wojewódzkiego rozpoznającego przedmiotowe skargi. Na marginesie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kolejnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. II OSK 1559/24 - oddalił skargę kasacyjną M. sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2835/23 oddalającego skargę M. sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2019 r., nr 1656/19. Reasumując, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.