VII SA/Wa 688/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi ze skargi J.B., D. P. i K.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J.B., D. P.i K. M. kwotę 731 zł (siedemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 688/18 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "Kpa"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. B. oraz D. P., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...], [...], [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. wydanej przez Zastępcę Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na czasową budowę trzech pawilonów handlowych na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] (obecnie [...]) w W., w części ustalającej czasowy charakter budowy oraz określającej czas użytkowania na 10 lat, tj. do [...] kwietnia 1997 r. - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...], [...], [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1987 r. Nr [...], [...], [...] Zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego zezwolił na czasową budowę trzech pawilonów handlowych branży ogólnospożywczej, małej gastronomii i kwiaciarni na terenie nieruchomości przy ul. [...] (obecnie [...]) w W.. Pismem z dnia 14 lutego 2017 r. J. B. oraz D. P. wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. Organ wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentów (innych niż umowa dzierżawy) wskazujących na tytuł prawny do działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] (obecnie [...]) w W.. Dalej organ wskazał, że w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracyjny musi wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to umarza postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wnioskodawczynie, powołały się na umowy dzierżawy terenu przeznaczonego pod inwestycję zawarte pomiędzy Spółdzielnią Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" Osiedle "[...]" a J. B. oraz D. P.. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym dzierżawca będący posiadaczem zależnym nieruchomości nie może być uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wnioskodawczynie nie wykazały, że przysługuje im przymiot stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1987 r. Wobec braku u wnioskodawczyń przymiotu strony, organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. wydanej przez Zastępcę Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na czasową budowę trzech pawilonów handlowych na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W., w części ustalającej czasowy charakter budowy oraz określającej czas użytkowania na 10 lat, tj. do [...] kwietnia 1997 r. J. B. i D. P. wniosły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 7 i 8 k.p.a., art. 77 i 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania błędnie uznanego za bezprzedmiotowe z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. - przepisów prawa materialnego: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy dla oceny istnienia interesu prawnego należało zastosować wyłącznie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu argumentowały, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wszedł w życie dopiero od dnia 11 lipca 2003 r., a więc po dacie wydania kwestionowanej w trybie nieważności decyzji. Zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w tej sprawie byłoby naruszeniem zasady lex retro non agit. W obiegu prawnym pozostaje decyzja, która w sposób oczywisty i rażący narusza przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Skutki jakie przedmiotowa decyzja powoduje są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1987 r. ma bezpośredni wpływ na sferę interesów majątkowych odwołujących. Przed S. O. w W., [...] Wydział Cywilny z powództwa J. B., D. P. oraz K. M. toczy się postępowanie o wydanie wyroku zastępującego oświadczenie woli Pozwanej - Gminy W. w przedmiocie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Odwołujące się posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiotowej części. Błędne jest bowiem stanowisko że J. B. i D. P. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ naruszył art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co narusza zasadę zaufania do państwa i prawa, a także zasadę pogłębiana zaufania do administracji publicznej w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. B. oraz D. P., od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane który, jako przepis szczególny względem art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Wnioskodawczynie powoływały się na umowę dzierżawy z [...] września 1985 r., zawartą między Spółdzielnią Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" a J. B. na czas nieokreślony, na podstawie której J. B. został przekazany w dzierżawę teren o pow. 54 m2 znajdujący się przy ul. [...] oraz na umowę dzierżawy z [...] kwietnia 1985 r., zawartą między Spółdzielnią Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" a D. P. na czas nieokreślony, na podstawie której D. P. został przekazany w dzierżawę teren o pow. 81 m2 znajdujący się przy ul. [...]. Dzierżawienie danej nieruchomości, niezależnie od jej lokalizacji oraz od przedmiotu inwestycji - nie uprawnia danego podmiotu do bycia stroną w postępowaniach administracyjnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę. Dzierżawca, jako podmiot, któremu przysługują wyłącznie uprawnienia wynikające z cywilnoprawnego stosunku o charakterze obligacyjnym, nie jest bowiem żadną z osób wskazanych w treści unormowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dzierżawca może być podmiotem zainteresowanym w sprawie, ale nie przysługuje mu interes prawny lecz jedynie interes faktyczny. Interes faktyczny pozbawiony jest prawnego znaczenia w świetle art. 28 k.p.a. Z przedłożonych przez skarżące dokumentów nie wynika, aby przysługiwał im jakikolwiek tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do działki położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) czy też innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżące nie wykazały, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu ww. decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 1987 r., Nr [...], [...], [...]. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. J. B., D. P. i K. M. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż należało zastosować art. 28 k.p.a., - przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 i 8 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego; art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania błędnie uznanego za bezprzedmiotowe; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie. Domagały się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017r. W uzasadnieniu skargi podały, że dla celów realizacji swoich zamierzeń budowlanych tj. pawilonów handlowych branży ogólnospożywczej, małej gastronomii i kwiaciarni zawarły ze Spółdzielnią Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" (poprzednik prawny obecnej Spółdzielni "[...]") bezterminową umowę dzierżawy terenów znajdujących się przy ul. [...] (ul. [...]). Przygotowały całą dokumentację dotyczącą inwestycji budowlanej, zleciły opracowanie projektu technicznego, planu realizacyjnego, który został zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 1985 r. nr [...] W dniu [...] kwietnia 1987 r. zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na czasową budowę, nr [...], [...], [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona każdej ze skarżących, jako stronom postępowania administracyjnego. Budowa zakończyła się w 1992 r. i od tego momentu do chwili obecnej skarżące prowadzą w nich działalność gospodarczą. W decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. organ sprzecznie przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – wskazał na okres użytkowania wybudowanego obiektu na 10 lat. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma bezpośredni wpływ na sferę interesów majątkowych skarżących. Przed S. O. w W., [...] Wydział Cywilny z powództwa J. B., D. P. oraz K. M. toczy się postępowanie o wydanie wyroku zastępującego oświadczenie woli Pozwanej - Gminy W. w przedmiocie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zarówno D. P., J. B. i K. M. były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz pozostawały nimi w dniu 1 stycznia 1998 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1987 r. nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie charakteru obiektu budowlanego. Skoro w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę skarżące były stronami postępowania, to mają uprawnienie do domagania się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W niniejszej sprawie orzekanie o tym, czy skarżące mają interes prawny - są stroną postępowania powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Organ zaniechał podjęcia w sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności ustalenia okoliczności, że skarżące mają interes prawny i legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżące podnosiły, co w części korespondowało z dokumentacją znajdującą się w aktach, że w celu realizacji budowy pawilonów handlowych branży ogólnospożywczej, małej gastronomii i kwiaciarni zawarły ze Spółdzielnią Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" (poprzednik prawny obecnej Spółdzielni "[...]") bezterminową umowę dzierżawy terenów znajdujących się przy ul. [...]. Zleciły opracowanie projektu technicznego, planu realizacyjnego, który został zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 1985 r. nr [...]. Następnie w dniu [...] kwietnia 1987 r. zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na czasową budowę, nr [...], [...], [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona każdej ze skarżących, jako stronom postępowania administracyjnego. Budowa zakończyła się w 1992 r. i od tego momentu do chwili obecnej skarżące prowadzą w nich działalność gospodarczą. Podniesienie takich okoliczności, nakazywało ustalenie przez organ czy skarżące były inwestorami w rozumieniu art. 17 ustawy Prawo budowlane, czyli uczestnikami procesu budowlanego. Gdyby ustalenia organu potwierdziły, że skarżące były inwestorami, to niewątpliwie - stosownie do art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługiwałby im przymiot strony. Organy szeroko analizowały, kiedy osoby będące właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, mogą być stronami postępowania o pozwoleniu na budowę -zapominając, że jest nim przede wszystkim inwestor, którego uprawnienie do zabudowy nieruchomości może mieć charakter obligacyjny. Słuszne były zatem zarzuty skargi, że nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy. Doszło do naruszenia przepisów postępowania, - art. 7, 77 i 80 k.p.a., a więc obowiązku zgromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Skoro w obiegu prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1987 r., a skarżące twierdzą, że rażąco narusza ona przepisy prawa, to po ewentualnym ustaleniu, iż były one inwestorem przedmiotowych pawilonów, skutki jakie decyzja wywołuje miałyby niewątpliwy wpływ na podmiot uprawniony do realizacji inwestycji na mocy tej decyzji. Jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do skarżących jako adresatów rozstrzygnięcia (co wymaga oceny), to mają one uprawnienie do domagania się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ naruszył również art. 105 § 1 k.p.a., bowiem co najmniej przedwcześnie umorzył postępowanie nadzwyczajne, bez dostatecznego wyjaśnienia czy skarżącym przysługuje przymiot strony. Prowadząc ponownie postępowanie, organ powinien, uwzględnić przedstawione wyżej uwagi oraz dokonać rzetelnej oceny materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez skarżące okoliczności. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składały się: uiszczony wpis od skargi (200zł), koszty ustanowionego pełnomocnika (480zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (3 x17zł).