VII SA/Wa 689/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz D. U. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 ust. 1 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa zatrzymał D. U. prawo jazdy kat. A i B. i skierował na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacyjne w zakresie prawa jazdy kat. A. i B. oraz zobowiązał do zwrotu wtórnika prawa jazdy kat. A i B nr [...] , serii druku [...], wydanego w dniu [...] października 2008 r. przez Prezydenta W. , ważnego bezterminowo. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] wystąpił do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] Południe Urzędu W. o sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień D. U. Z treści wniosku wynika, że D. U. w okresie od 13 stycznia 2010 r. do 29 lipca 2010 r. za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego, głównie za przekroczenie prędkości otrzymał łącznie 25 punktów karnych. W związku z powyższym w dniu 24 marca 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie skierowania D. U. na egzamin sprawdzający kwalifikacje i zatrzymania prawa jazdy kat. A i B. Organ wskazał, że zawiadomienie o wszczęcie postępowania i pouczenie o prawie czynnego w nim udziału zostało odebrane przez D. U. w dniu 11 kwietnia 2011 r. Dodał także, że nie zgłosił on żadnych uwag co do wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Po rozpatrzeniu odwołania D. U. od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] października 2011 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] przedmiocie: 1) cofnięcia D. U. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B do czasu dostarczenia orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, 2) zobowiązania D. U. do zwrotu wtórnika prawa jazdy kategorii AB nr [...]. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 14 listopada 2011 r. W dniu 29 listopada 2011 r. D. U. nadał listem poleconym pismo w którym wskazywał, iż " dotyczy pisma z dnia [...] października 2011 r. nr [...]". Podał także, iż składa ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. W powyższym piśmie podał okoliczności związane z wydaniem decyzji dotyczącej zatrzymania prawa jazdy oraz skierowania na egzamin kontrolny w związku z przekroczeniem limitu 24 punktów karnych w ciągu roku. W piśmie przekazującym odwołanie do Kolegium organ wyjaśnił, że pismo odwołującego z dnia [...] listopada 2011 r. potraktował jako odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] po rozpoznaniu odwołania D. U. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Natomiast w myśl art. 16 § 1 kpa z dniem wydania przez organ II instancji decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, ta decyzja staje się ostateczna. Decyzja ostateczna może zostać podważona jedynie w trybie kontroli sądowoadministracyjnej lub też w nadzwyczajnych trybach podważenia decyzji ostatecznej przewidzianych w kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że stronie nie przysługuje prawo złożenia drugiego odwołania w sytuacji, gdy pierwsze odwołanie strony zostało już rozpatrzone przez organ II instancji. Zdaniem Kolegium taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Odwołanie strony od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało rozpoznane decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. [...]. Zatem uprawnienie strony do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało skonsumowane. W tych okolicznościach zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest możliwości prawnych do rozpoznania kolejnego odwołania od decyzji, która w dniu [...] czerwca 2011 r. stała się ostateczna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł D. U. wnosząc o jego uchylenie ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ppsa o stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1 i 3, 78, 124 kpa, poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. 2) art. 15 kpa i art. 127 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] października 2011 r. [...], 3) art. 134 w związku z art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez wydanie postanowienie o niedopuszczalności odwołania w sytuacji gdy należało wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r., gdyż z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż decyzja dotyczyła sytuacji rozstrzygniętej już ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a i c poprzez ich błędną zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia wystąpiły co czyni skargę uzasadnioną. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną); b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, niepubl.). Organ odwoławczy przyjął, iż odwołanie D. U. zostało wniesione od decyzji ostatecznej, a mianowicie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011r., która była już przedmiotem kontroli instancyjnej i co do której Kolegium wydało decyzję z dnia [...] czerwca 2011r., po rozpatrzeniu odwołania D. U. Jednak powyższe ustalenie organu odwoławczego nie zostało poprzedzone usunięciem wątpliwości co do środka odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011r., co do którego organ I instancji przyjął, iż dotyczy ono decyzji z dnia [...] października 2011r. a nie jak przyjął to organ odwoławczy decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. W doktrynie przyjmuje się, że z art. 128 kpa wynika, iż "odwołanie nie wymaga żadnego uzasadnienia ani nawet wskazania, w jakim zakresie i w jakim kierunku odwołujący się żąda zmiany decyzji" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 226). Oznacza to, że odwołanie nie musi dokładnie, zgodnie z treścią przepisu art. 138, precyzować żądania uchylenia decyzji, nie musi określać zarzutów skierowanych przeciwko decyzji organu pierwszej instancji ani też zawierać uzasadnienia zarzutów i żądań, jeżeli zostały przytoczone w decyzji. W konsekwencji uznaje się w piśmiennictwie, że odwołanie jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 311), co ma służyć zapewnieniu stronie "maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 227; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71, w którym stwierdzono, że: "Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji ". Przy ocenie, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 31; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., I OSK 999/05, LEX nr 265751) oraz tym, czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania (wyrok SN z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16). Organy administracji mają obowiązek badać z urzędu treść żądania strony. Powinno to przejawiać się w dokładnej i obiektywnej ocenie zawartego w nim opisu stanu faktycznego, żądania oraz ewentualnych wniosków. Organ powinien też dążyć do ustalenia celu jakim kierowała się strona wnosząc dany środek i działać w sposób najbardziej dla strony właściwy. Każde pismo strony, z którego wynika wola dalszego czy ponownego rozpatrywania jej sprawy, powinno być przez organ potraktowane jako pismo uruchamiające dalszy dopuszczalny prawnie etap kolejnego rozpatrywania jej sprawy przez inny organ lub sąd. Wystarczy, gdy z treści pisma wynika, że dotychczasowe załatwienie sprawy nie satysfakcjonuje strony. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości, co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. Organ winien więc na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. winien wezwać stronę do usunięcia wskazanych braków w terminie 7 dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków w tym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżący D. U. w piśmie z dnia [...] listopada 2011r. jednoznacznie odwołał się do pisma ( decyzji ) organu I instancji z dnia [...] października 2011r. wskazując numer sprawy pod którą toczyło się postępowanie [...]. Prawdą jest, iż zawiera ono stwierdzenie o chęci ponownego wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. lecz wobec powstałych wątpliwości zadaniem organu odwoławczego było wezwanie skarżącego w trybie art. 64 § 2 kpa do jednoznacznego określenia której decyzji organu I instancji odwołanie dotyczy.Nie można także tracić z pola widzenia, iż na podstawie art. 9 kpa organ ma obowiązek czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w miarę potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W szczególności gdy dotyczą one dopuszczalności pisma a zwłaszcza odwołania. Tym bardziej, iż pełna wiedza o sytuacji prawnej skarżącego może budzić jego uzasadnione wątpliwości bowiem decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2011r. poprzedzona została wydaniem przez ten sam organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. co prawda na innej podstawie prawnej tj. art. 140 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908), jednak również orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat A,B oraz zobowiązującej do zwrotu wtórnika prawa jazdy. Z tych wszystkich względów należy więc uznać, iż zaskarżone postanowienia zapadło z naruszeniem art. 134 kpa w związku z art. 128 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie więc ustalenie rzeczywistej treści pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2011r. a przy ewentualnym przyjęciu ,że stanowi ono odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2011r. czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy.