VII SA/Wa 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zlikwidowania zjazdów postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu J. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 30 listopada 2010 r. J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na działanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegające na usunięciu zjazdów z drogi krajowej Nr [...] do działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] od lat 70. Powyższe działki od początku ich wyodrębnienia w roku 1945, przez 64 lata, skomunikowane były z drogą Nr [...] poprzez dwa zjazdy, które (jak zaznaczył skarżący) były zjazdami legalnymi. Podczas wykonywania remontu drogi Nr [...], zjazdy te nie zostały odbudowane przez zarządcę drogi – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Dalej, skarżący wskazał, że podejmował różne czynności mające na celu wyjaśnienie źródeł tego zaniechania. Czynności te okazały się bezskuteczne, doprowadziły jednak do wyjaśnienia przyczyny pominięcia zjazdów podczas remontu drogi, a mianowicie powodem takiego stanu rzeczy było -zdaniem skarżącego- usunięcie przedmiotowych zjazdów z "Banku Danych Drogowych". Dalej, skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, organ miał obowiązek odbudowania zjazdów dotychczas istniejących podczas wykonywania remontu drogi, mimo to obowiązku tego nie wykonał i w chwili obecnej próbuje zalegalizować swoje bezprawne działanie podając powody usunięcia zjazdów ze swojej wewnętrznej ewidencji. Skarżący podniósł też, że dotychczasowy argument, iż zjazdy zostały usunięte z ewidencji, został zastąpiony przez organ tym, iż przedmiotowe zjazdy nigdy nie były wprowadzone do ww. ewidencji. W konsekwencji skarżący wniósł o uznanie za bezskuteczne usunięcie przedmiotowych zjazdów z "Banku Danych Drogowych" oraz o uznanie obowiązku organu do odbudowania tych zjazdów. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej odrzucenie (z uwagi na to, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego ewentualnie z uwagi na jej niedopuszczalność spowodowaną niezachowaniem terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa), względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zauważając, że skarżący zdaje się klasyfikować zaskarżone działanie, polegające na usunięciu zjazdów, jako akt lub czynność w rozumieniu ww. przepisu. Zdaniem organu (niezależnie od tego, że takie działanie w ogóle nie miało miejsca), działanie to nie ma takich cech, które winny charakteryzować akt lub czynność zaskarżalną do sądu administracyjnego. Nie ma ono przede wszystkim charakteru władczego, a co najwyżej jest pewnym stanem faktycznym. Organ zwrócił uwagę także na to, że w sprawie w ogóle nie sposób uznać, że miało miejsce "usunięcie" zjazdów z drogi krajowej Nr [...] do działek nr ewid. [...] w [...], albowiem zjazdy te nie istniały w sensie prawnym. Prawne istnienie zjazdu ma miejsce wówczas, gdy strona dysponuje decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu, jeżeli powstał on po roku 1985, lub zezwoleniem w innej formie, jeżeli zjazd powstał po roku 1962. Tymczasem przedmiotowe w sprawie zjazdy, nie figurą i niefigurowały w ewidencji zjazdów prowadzonej przez właściwą jednostkę, w tym przypadku Rejon GDDKiA w [...]. Dalej, organ podniósł, że skoro w zamyśle skarżącego przedmiot zaskarżenia należy klasyfikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., to skarżący nie zachował ustanowionych w tym zakresie terminów ustawowych związanych z procedurą składania skargi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący złożył bezspornie po upływie 14 dni, albowiem o "usunięciu" zjazdów skarżący wiedział już w 2009 r., kiedy to złożył wniosek o przebudowę zjazdu z drogi krajowej Nr [...]. Na koniec organ wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie także z przyczyn merytorycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegająca na likwidacji zjazdów z drogi krajowej. Mając na względzie przedmiot skargi, jak i wniosek organu o jej odrzucenie, Sąd w pierwszej kolejności musiał w sprawie rozważyć swoją właściwość, tj. zbadać, czy sprawa należy go kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Właściwość sądu w tej sprawie mogła wynikać tylko z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dokonując oceny sprawy w tym zakresie, Sąd miał na względzie, iż z bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż akt lub czynność, o którym mowa w tym przepisie musi mieć charakter indywidualny, tak jak ma to miejsce w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Musi być skierowany do konkretnego, imiennie oznaczonego podmiotu. Na powyższą cechę zwrócił uwagę NSA m.in. w postanowieniu o sygn. akt I OSK 1495/09 uwzględniającym uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. Zarówno we wskazanym postanowieniu, jak i we wskazanej powyżej uchwale, NSA zwrócił uwagę także na to, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. To zaś oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Na powyższe cechy aktu lub czynności w rozumieniu ww. art. 3 § 2 pkt 4, Naczelny Administracyjny wskazał także w postanowieniu z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 1192/10), w którym zauważył, że do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy to, iż w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami. W tym samym orzeczeniu NSA zaznaczył, że to, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej czy z innym aktem z zakresu administracji publicznej decydują przepisy prawa materialnego, które wyłączając wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie wymagają od organu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki w innej nieskonkretyzowanej formie. Reasumując, o czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy czynność ta podjęta jest w sprawie indywidualnej, skierowana jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona czynność, polegająca na nieuprawnionym (w ocenie skarżącego) zlikwidowaniu zjazdów, powyższych cech nie spełnia. Czynność ta, jeśli nawet przyjąć, że miała charakter indywidualny (w tym znaczeniu, że dotyczyła zjazdów indywidualnych do działek stanowiących własność skarżącego, a więc była skierowana do skarżącego), to z pewnością nie można przyjąć, iż wywołała skutek prawny i wpłynęła na sytuację prawną skarżącego. Zaskarżone działanie organu można określić bowiem jedynie jako działanie faktyczne, nie mające charakteru władczego i nie wywołującego skutku w sferze administracyjnej. Działanie to mogło prowadzić do naruszenia prawa skarżącego do zjazdów (o ile takowe skarżący posiada), a wobec tego mogło ewentualnie wywołać skutek w sferze cywilnoprawnej. Z pewnością jednak nie kształtuje ono nowej sytuacji skarżącego w tym zakresie, tj. odnoszącym się do ww. zjazdów. Poprzez działanie faktyczne organ nie może bowiem pozbawić skarżącego prawa do zjazdu indywidualnego, jeśli takowe skarżącemu przysługuje. Żaden przepis prawa, w tym ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), o tym nie stanowi, nie przewiduje tego rodzaju czynności organu i nie wiąże z takim działaniem organu skutku prawnego. W konsekwencji Sąd uznał w niniejszej sprawie, iż zaskarżone działanie nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego w rozumieniu ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie może być zakwalifikowane jako czynność, o której mowa w tym przepisie. To zaś uzasadniało stwierdzenie, iż sprawa nie należy do właściwości Sądu. Na koniec Sąd zauważa, że pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 1 lutego 2011 r. również przyznał, iż zaskarżone działanie organu było działaniem faktycznym, prowadzącym do naruszenia praw nabytych skarżącego. W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. O zwrocie wpisu uiszczonego od skargi Sąd orzekł w oparciu art. 232 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy.