VII SA/Wa 70/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. M. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Ostatnio wymienioną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku magazynowego na terenie działek nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2011 r. nr [...] zobowiązał inwestora – K. M., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do wstrzymania wyżej opisanych robót budowlanych oraz przedstawienia w oznaczonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości ich wykonania. Inwestor przedstawił wymagane dokumenty. Organ wskazał następnie na przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i podał, że zgodnie z jego treścią w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych należało wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1, w przeciwnym wypadku postanowienie traciło ważność. Wskazał też, że przepis art. 51 ust. 1 ww. ustawy stwarza kilka możliwości rozstrzygnięcia sprawy. Organ może nakazać: - zaniechanie dalszych robót, - rozbiórkę obiektu lub jego części, - doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, - doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, - sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. I dalej, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że z przedstawionej przez inwestora dokumentacji nie wynika, aby zaistniały przesłanki do wydania merytorycznej decyzji załatwiającej sprawę w którykolwiek z określonych wyżej sposobów. Z tego względu decyzja taka nie została wydana, a postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność z mocy prawa. Wobec utraty ważności postanowienia brak było podstaw prawnych do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego jakichkolwiek dalszych działań w przedmiotowej sprawie. Zdarzenie to oznacza bowiem, iż organ wycofał się z zastrzeżeń w odniesieniu do prowadzonych robót, a możliwym do podjęcia rozstrzygnięciem jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. K. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że organ nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podkreślił natomiast, że we właściwy sposób zakwalifikował organ w postanowieniu z [...] maja 2011 r. nr [...] prace budowlane polegające na nadbudowie budynku magazynowego jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego się, wobec tak ustalonego stanu faktycznego organ miał obowiązek zastosować art. 48 Prawa budowlanego, gdyż art. 50 ww. ustawy dotyczy innych przypadków samowoli budowlanej, niż realizacja bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższego nie zmienia fakt, iż w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia na inne prace w tym budynku, które wykorzystał do wykonania prac wymagających pozwolenia na budowę. Ponadto odwołujący się podniósł, że przedmiotowe prace nie są zgodne z przepisami, a w szczególności warunkami technicznymi, które przewidują minimalne odległości inwestycji od granic działek sąsiednich. Odwołujący się zarzucił również naruszenie przepisów postępowania podnosząc, że decyzja jest niezgodna z art. 107 § 1 k.p.a. ze względu na brak oznaczenia wszystkich stron oraz brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - po rozpatrzeniu odwołania A. K. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał w Starostwie [...] w dniu [...] lipca 2009 r. zgłoszenia o zamiarze prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie dachu, ścian posadzki, pomieszczeń magazynowych, socjalnych i sanitarnych. Starosta [...] pismem z [...] sierpnia 2009 r. znak [...] zaświadczył, że nie wnosi sprzeciwu wobec wykonania ww. robót budowlanych. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że na działkach o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] inwestor dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku magazynowego. Obecnie budynek ma wymiary 19,38 m x 9,23 m. Na rozbudowę i nadbudowę omawianego obiektu nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu. Dokonane ustalenia wskazują, że zakres zgłoszonych robót budowlanych jest zdecydowanie różny od faktycznie wykonywanych. Zakres zgłoszonych robót obejmował remont dachu, ścian, posadzki, pomieszczeń magazynowych, socjalnych i sanitarnych i został przekroczony. Organ podał następnie, że przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego przewidują możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W katalogu robót, na które wymagane jest dokonanie zgłoszenia, znajduje się remont (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jednakże nie ma mowy o rozbudowie i nadbudowie obiektu, na którą bezsprzecznie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. W konsekwencji, organ II instancji przyjął, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, niemniej jednak z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych zdecydowanie inny od zgłoszonego, niewątpliwie dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto, działanie inwestora ma znamiona obejścia prawa, gdyż nie można uznać za remont wykonania robót polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku magazynowego. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ I instancji powinien zastosować procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy zarzucił organowi powiatowemu brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 i 77 k.p.a. Zauważył, że dokładne ustalenie stanu faktycznego jest podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (uzupełnionej w zakresie uzasadnienia pismem z [...] grudnia 2012 r.), skarżący – K. M. stwierdził, że jego działania nie miały znamion obejścia prawa, gdyż w projekcie remontu była sygnalizowana wymiana ścian od strony granicy działki i od podwórka. Dodał, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania ma świadomość, iż wykonanych robót nie można uznać za remont, a raczej za nadbudowę bądź przebudowę. Zwrócił uwagę, iż organ po otrzymaniu zgłoszenia winien podjąć stosowne działanie, tj. zgłosić sprzeciw. Ponadto skarżący zarzucił, że organ odwoławczy w sposób nadmiernie restrykcyjny wskazał na konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Podniósł, iż sankcje za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia są przewidziane w wielu przepisach Prawa budowlanego, tj. w art. 48, 49, 49a, 49b, 50, 50a, 51, 52 i 53. Organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić, którą z norm prawnych należy zastosować w danym przypadku. Mając aktualną wiedzę o sprawie, skarżący zgodził się, że na wykonanie zgłoszonych robót powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca rozróżnił jednak w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poszczególne rodzaje budowy: wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę obiektu budowlanego, rozbudowę obiektu budowlanego, nadbudowę obiektu budowlanego. Skarżący podniósł, że zakres wykonanych prac wskazuje, iż nie wybudował nowego budynku, tylko nadbudował istniejący, zachowując jego gabaryty sprzed nadbudowy. Z tego względu do rozpoznania sprawy nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w przypadku budowy (tj. wykonania) obiektu budowlanego bądź jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący stwierdził również, że do rozpoznania przedmiotowej sprawy nie można zastosować art. 48, gdyż istniejący budynek byłby narażony na zniszczenie po rozbiórce samowolnie zrealizowanej nadbudowy. Skarżący poinformował, że nadbudowę wykonał po uprzedniej rozbiórce więźby dachowej i rozbiórce ścian strychu do poziomu stropu. Część nadbudowana jest połączona w sposób trwały ze starą, legalnie wybudowaną częścią budynku. Rozbiórka wykonanych elementów wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, w przeciwnym razie pozostałby on bez dachu i ścian zewnętrznych strychu, co praktycznie uniemożliwiałoby jego użytkowanie. Zaskarżona decyzja narusza tym samym prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, iż przedmiotową sprawę należało rozpoznać na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł również, że wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Istota takiego rozwiązania ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Wobec niezaistnienia potrzeby uprzedniego prowadzenia postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na zakres sprawy, organ odwoławczy zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania odwołania. W istocie tak uczynił, ponieważ w treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej zawarł pogląd, że sprawę należy rozpoznać na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Naruszony przepis procesowy ma charakter kasacyjny, ale organ w istocie załatwił sprawę merytorycznie, narzucając organowi pierwszej instancji sposób rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie to zapadło po rozpatrzeniu odwołania A. K. wniesionego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku magazynowego na terenie działek o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] uznając, że nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazany przepis). Sąd, mając na względzie zarówno uzasadnienia obu ww. decyzji, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uznał, iż obie te decyzje nie mogą się ostać. -Po pierwsze, podnieść należy, iż organ odwoławczy orzekając w sprawie dopuścił się naruszenia w stopniu istotnym art. 138 § 2 k.p.a., albowiem stosując ten przepis wypowiedział się merytorycznie, a tego nie mógł uczynić z uwagi na charakter formalny wydanego orzeczenia, jak i dostrzeżone wady postępowania organu I instancji. Wskazać przy tym należy, iż Sąd nie kwestionuje zasadności zastosowania w okolicznościach sprawy ww. przepisu art. 138 § 2 i wydania na jego podstawie decyzji kasatoryjnej. Wskazuje jedynie na to, że uzasadnienie tego orzeczenia nie przystaje do podjętego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalną należy bowiem ocenić sytuację, w której organ odwoławczy dostrzegając istotne braki w ustaleniach faktycznych sprawy, przesądza tryb, w jakim postępowanie powinno być prowadzone. Opisana sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ II instancji z jednej strony wskazał na to, że w sprawie organ powiatowy naruszył przepisy procesowe, tj., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego, z drugiej zaś przesądził, iż w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy jako właściwy dla postępowania w niniejszej sprawie wskazał wyraźnie tryb określony w ww. art. 48, a nadto - przesądził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji powinien zastosować procedurę legalizacyjną przewidzianą w ww. przepisie, z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych. Stanowisko organu w tym zakresie należy ocenić jako co najmniej przedwczesne. Nie można bowiem wykluczyć zasadności przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie m. in. w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że art. 48 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie przypadków wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, a to jaka sytuacja występowała w niniejszej sprawie nie zostało w istocie ustalone. Zauważyć przy tym trzeba, iż ww. przepis art. 138 nakazuje organowi odwoławczemu zawarcie w decyzji kasacyjnej, wskazań co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą jednak dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu. Wskazania te mają jedynie stanowić swego rodzaju podpowiedź organu odwoławczego, aby organ pierwszej I instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Jednocześnie podnieść należy, że wówczas, gdy organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy (nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem) nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Dlatego też Sąd przyjął, iż organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie i uznając, że nie została ona należycie wyjaśniona, zobligowany był do zastosowania ww. przepisu art. 138 § 2. Co więcej, zdaniem Sądu, uprawnione było stanowisko tego organu o naruszeniu w stopniu istotnym przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie dowodowe, tj. w stopniu uzasadniającym wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Niemniej, w ocenie Sądu, ten materiał dowodowy, który dotychczas w sprawie został zgromadzony (i pozostawał w dyspozycji tego organu) nie dawał podstaw organowi odwoławczemu (niezależnie od tego na co pozwala przepis art. 138 § 2) do kategorycznego stwierdzenia, iż sprawa ta winna być prowadzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z ww. przyczyn Sąd przyjął, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, a to art. 138 § 2, jak i art. 107 § 3 k.p.a. -Po drugie, wskazać trzeba, iż sprawa niniejsza od początku została źle poprowadzona. Organ I instancji naruszył w stopniu istotnym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również art. 105 § 1 tej ustawy, na podstawie którego wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zauważyć w tym kontekście przede wszystkim należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w ww. art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada ustanowiona w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując wymienione zasady, organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. W ocenie Sądu, wskazane zasady w niniejszej sprawie nie zostały zachowane, a najlepszym odzwierciedleniem tego jest uzasadnienie wydanej przez organ I instancji decyzji, na podstawie którego trudno ustalić stan faktyczny w jakim organ orzekał. Przy czym, bezspornie postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji w związku z interwencją A. K., który w piśmie z [...] listopada 2010 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o sprawdzenie zgodności z prawem budowlanym inwestycji poczynionych w granicy działki przez jego sąsiada – K. M. W piśmie tym A. K. wskazał na postawienie w ostrej granicy (z jego nieruchomością) magazynu o wysokości około 6 m. Interwencja A. K. z [...] listopada 2010 r. dotyczyła więc wybudowania nowego budynku. Organ powinien zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy istotnie miało miejsce wzniesienie nowego obiektu budowlanego, czy też przeprowadzono prace na obiekcie istniejącym, a jeśli tak – to w jakim dokładnie zakresie. Takich ustaleń organ nie poczynił. Na żadnym etapie sprawy nie ustalił przede wszystkim, kiedy wzniesiony został sporny budynek magazynu, usytuowany w ostrej granicy z działką A. K. W przypadku potwierdzenia, że przedmiotowy obiekt istniał, organ zobligowany był wyjaśnić (a tego również nie zrobił), czy został on wybudowany legalnie. Należało ustalić także pierwotne wymiary tego budynku (o ile sprawa dotyczy robót prowadzonych na budynku istniejącym), a następnie dokładnie opisać zakres wykonanych robót i dopiero wówczas dokonać ich kwalifikacji, jak i ustalenia, czy prace przeprowadzono na podstawie dokonanego zgłoszenia (jak podnosi skarżący), a jeśli tak, czy podczas ich wykonywania wykroczono poza jego zakres. Bez poczynienia ustaleń w ww. materii nie jest możliwe ustalenie, w jakim zakresie i trybie sprawa winna być prowadzona. Dostrzec należy, iż dokonując oceny w sprawie, która doprowadziła do zastosowania w I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a., organ I instancji opierał się na dwóch protokołach z oględzin nieruchomości, przy czym żaden z nich nie zawiera wystarczających ustaleń. W protokole z oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2011 r. stwierdza się, że inwestor dokonał rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, a obecne wymiary budynku wynoszą 19,38 m x 9,23 m. Żadne inne dane z tego protokołu nie wynikają, tak odnośnie istniejącego budynku, jak i wykonanych robót. Nadto, załączone do protokołu zdjęcia z uwagi na to, iż nie zostały opisane, również nie wiele wnoszą do sprawy. Na podstawie takich dowodów trudno, w ocenie Sądu, m. in. określić, na czym dokładnie polegały wykonane prace i na jakiej podstawie zostały one zakwalifikowane jako nadbudowa i rozbudowa budynku. Sprawy w tym zakresie (jak i w powyżej zasygnalizowanym), nie wyjaśnia również inwentaryzacja przedstawiona przez inwestora na żądanie organu (a przywołana w uzasadnieniu decyzji I instancji). Co więcej, treść tej inwentaryzacji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w trakcie oględzin przez organ (i wskazującymi na wykonanie nadbudowy i rozbudowy budynku istniejącego). W inwentaryzacji mowa jest jedynie o remoncie (podczas którego wymieniono m. in. pokrycie dachowe), ale co trzeba zauważyć – została ona wykonana jedynie w oparciu o informacje przedstawione przez inwestora (a mimo to przyjęta bez zastrzeżeń przez organ). Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż w sprawie nie wyjaśniono elementarnych kwestii, decydujących zarówno o tym w jakim przedmiocie jak, a także w jakim trybie uregulowanym w przepisach Prawa budowlanego sprawa winna być prowadzona. Tym samym, nie sposób zaakceptować decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bez ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych, nie można bowiem ocenić, czy nie zachodziła w sprawie potrzeba wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (z uwagi na ewentualną niezgodność wykonanych robót z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego). -Na koniec, warto raz jeszcze wskazać (co zdaje się próbował uczynić również organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji), iż przepisy 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego odnoszą się do budowy i wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zastosowanie trybu z art. 50 - 51 powołanej ustawy jest więc generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części. Tak wskazał m. in Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1418/10, Lex nr 1151870). W wyroku tym Sąd kasacyjny zaznaczył nadto, iż "W odróżnieniu od przebudowy i remontu w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku przebudowy i remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy". Stąd też, jak wywiódł Sąd kasacyjny, przepisy art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego nie mają zastosowania do tego rodzaju robót. Jednocześnie, warto podnieść, iż w sytuacji dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych, organ przyjmujący zgłoszenie powinien ewentualnie wezwać inwestora do precyzyjnego przedstawienia zamierzenia budowlanego i wnieść sprzeciw, jeżeli roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W przypadku braku takiej reakcji organu, zastosowanie powinny znaleźć -w razie potrzeby- przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czy art. 49b tej ustawy (v. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/10, Lex nr 1113064). -Ponownie rozpoznając sprawę, organ powiatowy winien mieć na uwadze powyższe uwagi Sądu. Winien w szczególności w sposób rzetelny ustalić stan sprawy, w tym wyjaśnić na czym dokładnie polegały przeprowadzone prace, czy na wzniesieniu nowego obiektu (ewentualnie - w miejsce starej zabudowy) lub jego części, czy też były to roboty prowadzone w budynku istniejącym i ograniczały się jedynie do remontu (tj. mieściły w definicji przewidzianej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) oraz, kiedy miały one miejsce. Od wyjaśnia tych wszystkich kwestii zależy bowiem zakres i tryb, w jakim sprawa winna być prowadzona, a także znaczenie prawne w sprawie dokonanego przez inwestora w dniu [...] lipca 2009 r. zgłoszenia. Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.