VII SA/Wa 703/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. " O." w W. w upadłości na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. skargę oddala. VII SA/Wa 703/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanym dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zwanym dalej Prawem budowlanym, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r, znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno - usługowego "R." zlokalizowanego w W. przy ul. [...] i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Organ I instancji stwierdził, iż w/w decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł on, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika że, ściana zachodnia parterowej części - sekcji [...] w/w budynku, usytuowana na granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] posiada trzy otwory okienne oraz jeden otwór drzwiowy. Poza tym w granicy z działką nr ewid. [...] od strony północnej wybudowano ścianę z pięcioma otworami okiennymi oraz przeszklona wnęką. Taki stan faktyczny wskazuje na nie zgodność z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i rażąco narusza ten przepis poprzez jego pominięcie na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Organ wojewódzki wskazał, iż po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu tego projektu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, winno zostać przeprowadzone przed właściwym organem administracji architektoniczno - budowlanym postępowanie zmierzające do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). Podniósł on, iż jednoczesne obowiązywanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany oraz decyzji zatwierdzającej projekt zamienny stanowi naruszenie zasady res iudicata i wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołało się M. – O. w upadłości reprezentowane przez zarządcę A. S. Odwołujące się Z. wskazało, iż nie ma podstaw do uznania, że decyzja Nr [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a w konsekwencji nie zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet oczywiste naruszenie prawa, aczkolwiek jest warunkiem koniecznym, to nie jest wystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące. Z. podniosło również, iż w/w decyzja zatwierdza projekt budowlany zamienny i udziela pozwolenia na wznowienie przerwanych robót budowlanych. Wskazało ono również, iż w żadnym trybie uprzednio, nie mogłoby dojść do uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ byłoby to bezzasadne. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu tego projektu w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, winno być przeprowadzone przed właściwym organem administracji architektoniczno - budowlanej postępowanie zmierzające do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego uregulowana bowiem została dalsza procedura związana z istotnym odstąpieniem, która jest jednak możliwa do kontynuowania dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany nie została uchylona, a zatem w dacie wydania badanej decyzji pozostawały w obrocie prawnym dwie decyzje. Jednoczesne obowiązywanie decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny tej spornej inwestycji wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ II instancyjny stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 i 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), należało stwierdzić jej nieważność. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło M. –O. w upadłości reprezentowane przez radcę prawnego W. T. Skarżące Z. zarzuciło decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez nie zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie co w sensie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Z. podniosło, iż w przedmiotowym postępowaniu zaistniał brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego nie zbadał położenia i wzajemnego oddziaływania nieruchomości gruntowych, posadowienia budynków a zwłaszcza tych ścian, które znajdują się w ostrych granicach, nie zbadał możliwości nowego podziału geodezyjnego w celu przesunięcia granic działek w sposób umożliwiający usunięcie niezgodności określonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nie ustalił uwarunkowań w sferze prawa cywilnego pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości, członkami spółdzielni i upadłym. Nie było badane ani nie zostało ustalone, czy usunięcie naruszenia warunków technicznych będzie wymagało prac rozbiórkowych a jeżeli tak, czy takie prace są możliwe i jakie będą ich skutki. Skarżące z. wskazało, iż zarzut nie wyjaśnienia wszelkich okoliczności przed wydaniem zaskarżonej decyzji wynika z braku jakiegokolwiek stanowiska w przedmiocie zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego prawa nie narusza. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Z uwagi na fakt, iż stoi ono w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 §1 .kp.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc powyższe zasady do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organy I jaki i II instancji przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy. Po pierwsze należy stwierdzić, iż w postępowaniu zwykłym tj. dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zostały naruszone art. 35 ust. 1 i 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. powinien, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dokonać sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowalnymi. Z akt sprawy wynika, a skarżący tego nie kwestionują, iż ściana zachodnia parterowej części sekcji [...] budynku usytuowana w granicy działki nr [...] od strony północnej, posiada trzy otwory okienne i jeden otwór drzwiowy. Po za tym w granicy działki nr [...] wybudowano ścianę z pięcioma otworami okiennymi oraz przeszkloną wnęką*Sytuacja ta wskazuje na niezgodność z wymogami § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia który mówi, iż jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiem. Tym samym organ powiatowy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego naruszył art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy architektoniczno-budowlane po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu tego projektu w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie zmierzające do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). Nie można się natomiast zgodzić ze stanowiskiem organu orzekającym w trybie nieważnościowym, iż jednocześnie obowiązywanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany oraz decyzji zatwierdzającej projekt zamienny stanowi naruszenie res iudicata i wypełnia przesłankę określoną w art. 156 §pkt3k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracyjny stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Do takiego rodzaju naruszenia prawa dochodzi gdy decyzja administracyjna, rozstrzyga ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a. Przesłanką tego przepisu jest więc nie tylko tożsamość sprawy rozstrzygniętej wieloma decyzjami, ale także przesłanka istnienia już - w dacie wydania kolejnego rozstrzygnięcia - decyzji ostatecznej załatwiającej tą samą sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie w chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno -usługowego "R." zlokalizowanego w W. przy ul. [...] i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obowiązywała również decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na budowę w/w budynku (wraz z zmieniającymi ją decyzjami wydawanymi w toku postępowania administracyjnego). Istotnie przepis art. 36a ust 2 prawa budowlanego został naruszony, lecz nie można tu mówić o res iudicata, bowiem pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza pierwotny projekt architektoniczno-budowlany, a decyzja wydana na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego projekt zamienny. Nie dochodzi tu do ponownego rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną. Natomiast zgodzić się należy z organem, ze decyzja zatwierdzająca projekt zamienny nie powinna być wydana przed uchyleniem decyzji o pozwolenie na budowę. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jaki poprzedzająca ją decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, zostały wydane zgodnie z przepisami prawa. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.