VII SA/Wa 706/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r, znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] października 2014 r, nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku przy ul. P. [...] w G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] października 2014 r, zostało wszczęte na wniosek K. W. – jednego ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Kontrolowaną decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] umorzył wszczęte również na wniosek K. W. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku przy ul. P. [...]w G. Organ nadzorczy w wyniku analizy akt sprawy ustalił, że na nieruchomości przy ul. P. [...] w G. znajduje się budynek mieszkalny dwurodzinny, wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r, znak: [...] o pozwoleniu na budowę. W zatwierdzonym projekcie budowlanym w poziomie poddasza zaprojektowano pomieszczenia suszami, pralni, schowka połączone korytarzem. Dojście do pomieszczeń poddasza przewidziano wewnętrzną klatką schodową, obsługującą mieszkania położone na parterze i piętrze budynku. Budynek stanowi współwłasność osób fizycznych w częściach ułamkowych i nie posiada wyodrębnionych lokali. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 8 maja 2014 r ustalono, że na poddasze prowadzi wewnętrzna klatka schodowa, obsługująca również pomieszczenia na parterze i pierwszym piętrze. Pomieszczenia na poddaszu są oddzielone od klatki schodowej drzwiami. Na poddaszu znajduje się sześć pomieszczeń i korytarz. W dwóch pomieszczeniach znajdują się przybory sanitarne: wanna, umywalki, prysznic, pralka automatyczna. W kolejnym pomieszczeniu znajdują się: kuchenka gazowa, zlew, lodówko-zamrażarka, meble kuchenne. W pozostałych pomieszczeniach znajdują się meble i dywany. A. N. oświadczyła, że zajmuje poddasze od ponad 30 lat ze względu na wcześniej ustalony w rodzinie sposób korzystania z poddasza oraz, że instalacja elektryczna została wykonana w ramach budowy tego poddasza. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Powołując się na brzmienie art. 71 Prawa budowlanego organ nadzoru wskazał, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971r, znak: [...] o pozwoleniu na budowę dotyczyła budynku mieszkalnego dwurodzinnego. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał w tym budynku istnienie na poddaszu pomieszczeń typu pralnia, suszarnia, schowek, których funkcje są integralnie związane z funkcją mieszkalną. Zdaniem organu wykorzystanie poddasza budynku jako pomieszczeń mieszkalnych nie oznacza zmiany sposobu użytkowania, zwłaszcza w sytuacji gdy nie doszło do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przeznaczenie pomieszczeń poddasza na suszarnię, pralnię lub schowek określone w projekcie budowlanym powoduje, że do właściwego korzystania z tych pomieszczeń zasadne było wyposażenie ich na etapie budowy w instalację elektryczną. Ograniczenie dostępu do pomieszczeń poddasza innym współwłaścicielom jest kwestią cywilną, którą rozstrzygać należy przed sądem powszechnym. Natomiast sprawa zainstalowania przewodu wodociągowego w przewodzie kominowym jest prowadzona przez organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu pod numerem [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ocenę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem art. 105 § 1 k. p. a, w sytuacji, gdy przedmiot postępowania istniał w dniu wydania rozstrzygnięcia i zachodziła potrzeba zajęcia przez organ merytorycznego stanowiska. Jednakże zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie to nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., albowiem wydanie decyzji umarzającej postępowanie rodzi skutki identyczne jak wydanie decyzji orzekającej o braku podstaw do zastosowania określonego przepisu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...]października 2014r nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem jej nieważności tj. nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa.  Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] października 2014 r, pomimo, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z rażącym naruszeniem przepisów: art. 105 § 1 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 i 79 § 2 k.p.a., art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że A. N. nielegalnie przebudowała poddasze i zmieniła sposób jego użytkowania. Natomiast organ nie uzasadnił dlaczego adaptacja pomieszczeń przeznaczonych wyłącznie na suszarnię, pralnię i schowek na lokal mieszkalny nie spowodowała zmiany sposobu użytkowania poddasza. Skarżący nie zgodził się z oceną organów nadzorczych, iż funkcje projektowanych na poddaszu pomieszczeń były ściśle związane z funkcją mieszkalną dlatego wykorzystanie ich na te cele nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Przy tak skonstruowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o decyzji ją poprzedzającej, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...]października 2014 r. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] lutego 2016r, znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] października 2014r, nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że na wniosek skarżącego ( jednego ze współwłaścicieli nieruchomości ) organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku przy ul. P. [...] w G. We wniosku skarżący wskazywał, że A. N. (współwłaścicielka nieruchomości ) zmieniła samowolnie sposób użytkowania poddasza budynku z pralni i suszarni na własne użytkowe, podłączyła dodatkową instalacje elektryczną, zamknęła całą kondygnację poddasza budynku uniemożliwiając dojście na taras. W trakcie oględzin nieruchomości ustalono, że budynek mieszkalny dwurodzinny został wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971r, znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że budynek stanowi własność ośmiu osób fizycznych o udziałach we własności określonych ułamkowo, a w budynku nie ma wyodrębnionych lokali. W projekcie budowlanym na poddaszu przewidziano pomieszczenia dla obsługi całego budynku, a mianowicie suszarnię, pralnię i schowek. Pomieszczenia te zostały wyposażone w instalację elektryczną. Oddzielone były od ogólnej klatki schodowej drzwiami. W wyniku oględzin budynku ustalono, że poddasze od ponad 30 lat zajmuje A. N. ze względu na wcześniej ustalony w rodzinie sposób korzystania z poddasza oraz, że instalacja elektryczna została wykonana w ramach budowy tego poddasza. Na poddaszu znajduje się sześć pomieszczeń i korytarz. W dwóch pomieszczeniach znajdują się przybory sanitarne: wanna, umywalki, prysznic, pralka automatyczna. W kolejnym pomieszczeniu znajdują się: kuchenka gazowa, zlew, lodówko-zamrażarka, meble kuchenne. W pozostałych pomieszczeniach znajdują się meble i dywany. Kontrolowaną decyzją z dnia [...] października 2014r, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie po uprzednim stwierdzeniu, że korzystanie przez jednego współwłaściciela budynku z pomieszczeń poddasza przeznaczonych do korzystania przez pozostałych współwłaścicieli, nie zmienia warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, co powoduje, że nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 71 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane i tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Organ nadzorczy badając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] października 2014r trafnie ustalił, że fakt wykorzystywania pomieszczeń poddasza jako pomieszczeń mieszkalnych w sytuacji gdy nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń - nie oznacza, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust 1 Prawa budowlanego. Jeżeli nie doszło do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust 1 Prawa budowlanego to kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Zgodzić należy się z oceną organów nadzorczych dotyczącą wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., które jednak nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powiatowy organ nadzoru budowlanego nieprawidłowo umorzył postępowanie w sytuacji gdy przedmiot postępowania istniał i zachodziła potrzeba zajęcia przez organ merytorycznego stanowiska. Jednakże wydanie decyzji umarzającej postępowanie rodzi skutki identyczne jak wydanie decyzji orzekającej o braku podstaw do zastosowania określonego przepisu dlatego nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Okoliczności podniesione przez skarżącego w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, a także brak wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm), skargę oddalił.