VII SA/Wa 708/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2013 r. umarzającą wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. D. z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...]. Wskazane decyzje zapadły w związku z żądaniem Skarżącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. pozwolenia na budowę przechowalni owoców w miejscowości M. W. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. umorzył wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta G. uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzję Wójta Gminy B. D. z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...]. W związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się Skarżąca, postepowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dalej organ stwierdził, że wystąpiła przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wnioskowanego postępowania. Wyjaśnił przy tym, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. brak decyzji administracyjnej z powodu jej wyeliminowania w innych trybach. Powyższe wskazuje, iż niedopuszczalne byłoby wszczęcie postępowania, a następnie weryfikowanie pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym. W konsekwencji, organ stwierdził, iż wobec tego, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja z [...] maja 1991 r. nie jest możliwe prowadzenie postępowania mającego na celu ocenę jej legalności w kwestionowanym przez wnioskodawczynię zakresie. Organ jednocześnie wskazał, że z uwagi na wcześniejsze wszczęcie postepowania w tej sprawie należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Z. Ż. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w całości podzielił zapatrywania organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Ż. nie zgodziła się z oceną organów co do bezprzedmiotowości postepowania. Wskazała, że od dnia wydania decyzji przez Wójta Gminy B. D. wywołała ona daleko idące skutki prawne i faktyczne. Powoduje to konieczność oceny prawidłowości tej decyzji w chwili jej wydawania. Poza tym wskazała, że decyzja Starosty G. z dnia [...] lutego 2013 r. również jest dotknięta wadą nieważności a organy bezpodstawnie odmówiły zbadania tej okoliczności. Podnosząc te okoliczności wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił argumentację w niej zawartą, wskazującą na nieuprawnione zastosowanie przez organ orzekający w sprawie art. 105 k.p.a. W tej sytuacji Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia Wojewody M., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Organ orzekając w sprawie przyjął, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania na wniosek i w zakresie w nim wskazanym jest niedopuszczalne z przyczyny o charakterze przedmiotowym. Wskazał bowiem na to, iż decyzja kwestionowana przez Skarżącą została już wyeliminowana z obrotu prawnego, a to w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi to o braku możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w stosunku do tego aktu w trybie uregulowanym w art. 156 k.p.a. Nie można bowiem kontrolować decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 Kodeksu, w przypadku gdy kwestionowana decyzja już nie obowiązuje. Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie orzeczenia, Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających i za błędne uznał uznanie bezprzedmiotowości postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ staje wobec kwestii czysto prawnych, ma za zadanie ustalić, czy badana decyzja nie jest dotknięta jedną z istotnych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Stwierdzenie, iż taka wada występuje, uzasadnia wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności badanego aktu, a konsekwencje takiej decyzji są daleko idące. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji publicznej autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Co ważne, dla oceny badanej decyzji w omawianym trybie rozstrzygający jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania tej decyzji, a stwierdzenie jej nieważności powoduje przyjęcie takiego stanu, jak gdyby decyzja ta nigdy nie została wydana. Zauważyć przy tym należy, iż decyzja wydana w trybie art. 36a Prawa budowlanego wywołuje skutki ex nunc. Dostrzegając odmienności wynikające z zastosowania obu ww. trybów, stwierdzić zatem należy (co umknęło organowi w niniejszej sprawie), iż uchylenie decyzji ostatecznej w oparciu o ww. art. 36a Prawa budowlanego, nie odnosi się do okresu poprzedzającego jej uchylenie. Nie można też na tej podstawie przyjąć, iż decyzja uchylona nigdy nie obowiązywała. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można podzielić argumentacji organu zawartej w wydanych w sprawie decyzjach, o braku możliwości weryfikacji takiej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja kwestionowana przez Skarżącą wydana w dniu [...] maja 1991 r. pozostawała bowiem w obrocie prawnym w okresie od dnia jej wydania do uchylenia decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. i w tym czasie wywołała określone skutki prawne. Wskazać też należy, iż wydanie decyzji w oparciu o ww. art. 36a Prawa budowlanego o uchyleniu decyzji ostatecznej, nie stanowi orzeczenia wymaganego na drodze dochodzenia odszkodowania. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 156 § 1 (lub art. 158 § 2 Kodeksu, w przypadkach przewidzianych w art. 156 § 2 tej ustawy), otwiera drogę do ewentualnego odszkodowania za wydanie niezgodnego z prawem aktu, na podstawie właściwych przepisów prawa, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.). Warto dodać w tym miejscu, iż w myśl ww. przepisu: do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast według skreślonego przez przepisy powołanej ustawy art. 160 § 1 k.p.a.: stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przyjęcie koncepcji zaprezentowanej w sprawie przez organ powodowałoby zatem zamknięcie stronie możliwości dochodzenia odszkodowania (w tym przypadku, na gruncie art. 160 k.p.a.) Stanowisko takie należałoby także oceniać, co do zasady, w kontekście ewentualnego naruszenia art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (ust. 1 ). Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (ust. 2). W tych też warunkach Sąd uznał, iż okoliczności przywołane w sprawie przez organ, w obu decyzjach, nie świadczą o zaistnieniu przeszkody o charakterze przedmiotowym. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, nie można bowiem stwierdzić, iż nie ma decyzji, która miałaby być badana w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Owszem, decyzja kwestionowana została następnie uchylona, ale ta eliminacja nastąpiła ze skutkiem ex nunc. Późniejsze uchylenie tej decyzji nie czyni więc niniejszego postępowania niedopuszczalnym. Zdaniem Sądu, przedmiotem tego postępowania winna być bowiem kwestionowana przez Skarżącą decyzja od momentu jej obowiązywania do momentu uchylenia ostatecznym aktem. Powyżej zaprezentowany pogląd, odnoszący się do możliwości weryfikowania w trybie art. 156 § 1 Kodeksu decyzji ostatecznej, następnie uchylonej bądź zmienionej lub wygasłej, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest odosobniony i był już wyrażany. Podobny pogląd, w stanie analogicznym do niniejszej sprawy, wyraził na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 27 października 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1345/10. Warto przywołać w tym miejscu także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2024/12, w którym to Sąd zauważył, iż "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma odpowiedzieć na pytanie, czy akt administracyjny będący przedmiotem postępowania jest dotknięty którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie, że w odniesieniu do badanej decyzji wystąpiła przesłanka opisana w tym przepisie prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego takiej decyzji ze skutkiem od chwili jej wydania (ex tunc), lub też jeżeli zachodzą przyczyny opisane w art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia, że decyzja taka wydana została z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. W obu tych przypadkach strony, które na skutek wydania wadliwej prawnie decyzji poniosły szkodę mogą wysuwać roszczenia odszkodowawcze. Już chociażby z tej przyczyny fakt utraty mocy obowiązującej decyzji nie może być potraktowany jako zaistnienie przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., tj. bezprzedmiotowości toczącego się postępowania. Uznanie przez organy administracji publicznej, że brak jest przedmiotu sprawy, skoro przestała istnieć decyzja objęta kontrolą co do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym, zamyka stronie możliwość rozstrzygnięcia w tym zakresie, a w konsekwencji otwarcia drogi do dochodzenia odszkodowania." Podobnie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 567/11, w którym to przypomniał istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wskazując, iż decyzja wydawana na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza nieważność w sposób kwalifikowany wadliwego aktu z dniem jego wydania (ex tunc). "Jest to decyzja deklaratoryjna, a zatem jej wydanie powoduje zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej powstałych w czasie, gdy była ona aktem ważnym." W tym samym wyroku NSA stwierdził, iż "(...) nie można z góry zakładać, że aktu administracyjnego nieskutecznego w dniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można wyeliminować z obrotu prawnego. W tym wypadku chodziłoby m. in. o wyeliminowanie negatywnych następstw, jakie powstały w czasie ważności aktu". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że decyzja w okresie swej ważności mogła spowodować szkodę, której naprawienia może domagać się jej adresat. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 908/11, w którym to przyjął, iż "Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności. Późniejsze korekty i zmiany takiej decyzji nie stanowią przeszkody, aby wyrzekać w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności." Konkludując, za błędne -w ocenie Sądu- należało uznać stanowisko organów wyrażone w wydanych w sprawie decyzjach, stwierdzające, iż wystąpiła w sprawie przeszkoda o charakterze przedmiotowym, która uniemożliwiała prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. D. z dnia [...] maja 1991 r. Za nieuzasadniony natomiast należało uznać zarzut braku oceny, w aspekcie art. 156 K.p.a. decyzji Starosty G. z dnia [...] lutego 2013 r. Zakres przedmiotowego postepowania określał wniosek Skarżącej. Nie obejmował on ww. decyzji, zatem decyzja ta jako ostateczna mogła być przedmiotem oceny ale w odrębnym postępowaniu Ponownie orzekając w sprawie organy winny uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu i przeprowadzić postępowanie merytoryczne, w zakresie wnioskowanym przez Skarżącą w trybie art. 156 i nast. k.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.