VII SA/Wa 71/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w E. na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego połączonego z garażem na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...] w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. wystąpiła K. P. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. wydaną z up. Wojewody [...], na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Decyzją z dnia [...] września 2000 r. wydaną z up. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek rozpoznania skargi K. P. na w/w decyzję, zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2002r., sygn. akt IV SA 238/00, którym uchylono zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji ograniczono się do stwierdzenia braku wyczerpania przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez odniesienia się przez organ II instancji do zgodności badanej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Sąd wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w trybie nadzoru podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie [...] lipca 1997 r. - przepisami tymi była ustawa dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. *95 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Wyjaśnienia wymaga zatem to, czy §12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. określający odległości wznoszonych budynków od granicy oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej został zachowany. Ponadto w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ orzekając o usytuowaniu budynku na gruncie, winien uwzględnić wszystkie przesłanki, w tym także warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. postanawiała w punkcie 4 a załącznika Nr 2 do tej decyzji, iż inwestycja winna być zrealizowana z zachowaniem odległości od granic działki oraz istniejącej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a , ponadto organ II instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącej przedstawionych we wniesionym odwołaniu , a sporządzenie uzasadnienia organu II instancji nastąpiło z uchybieniem wymogów opisanych w art. 107 § 3 k.p.a. . Po w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003r., znak [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000r.,wyżej opisaną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] września 2006r., znak. [...] , Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w E. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. J. pozwolenia na budowę. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor spełnił wymogi określone w przepisie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. wniosek o pozwolenia na budowę został złożony w dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak [...]. Inwestor wykazał, też tytuł własności, przedmiotowej dla zabudowy działki nr ew.[...]., oraz przedłożył projekt budowlany wraz z wymaganymi dokumentami określonymi w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane . Zdaniem organu projekt budowlany zatwierdzony w/w decyzja pozwolenia na budowę spełnia wymogi ustalone w w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Spełniony też został wymóg określony w § 12 rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 95 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania K. P., od wyżej opisanej decyzji Wojewody [...], zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawowym zagadnieniem, mającym wpływ na wynik niniejszego postępowania jest ustalenie, czy inwestycja zatwierdzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w E. z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...] nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 z późn. zm.) w odniesieniu do działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji. Organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...].04.1997 r. w pkt. 4a załącznika Nr 2 nakazuje realizować inwestycję z zachowaniem odległości od granic działki oraz istniejącej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Paragraf 12 ust. 6 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczał usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Na lokalizację budynku gospodarczego w granicy działek przylegających do terenu inwestycji od strony północnej, inwestor S. J. uzyskał - z wyłączeniem skarżącej - pisemna zgodę ich właścicieli. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt: P.11/2000 przyjął, że § 12 ust. 6 warunków technicznych w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Z daniem organu uzyskanie zatem, przez inwestora pisemnej zgody skarżącej na lokalizację omawianego budynku nie było czynnością niezbędną do wydania pozwolenia na budowę, tak więc w tym przypadku budowa w granicy działek sąsiednich jest zgodna z przepisami prawa, a zatem spełniony został warunek określony w w pkt 4a załącznika Nr 2 do decyzji o wzizt z dnia [...] kwietnia 1997 roku. Organ wskazał, ponadto, że Sąd Rejonowy w E. w wyroku z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt: II.K.1070/00 stwierdził poświadczenie nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego, poprzez opatrzenie pieczęcią i złożenie podpisu na załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, zawierającym nieprawdziwe i niezgodne z w/w decyzją dane co do lokalizacji budynku gospodarczego inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przytoczonej decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu . Zatem organy orzekające w sprawie wiąże w niezmienionej formie decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu . Fakt potwierdzenia przez sąd powszechny przestępstwa wymienionego w kodeksie karnym, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie samej decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, K. P. dochodziła uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że dziesiątki razy nie wyrażała zgody na budowę w granicy , a " wówczas były przecież takie wymogi". Wniosła ponadto o "przedstawienie warunków, które uniemożliwiły wykonanie wyroku" Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2002r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organ pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania ( art. 7, 77 , 107 k.p.a, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Wskazać należy, że decyzje kontrolowane w niniejszym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zapadły po tym jak w sprawie o sygn.akt IV SA 2382/00 orzekł Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 lipca 2002r. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ , którego działalność lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnieniu w/w wyroku wskazał jednoznacznie jakie jest zadanie organu kontrolującego w postępowaniu nieważnościowym przedmiotową decyzję pozwolenia na budowę . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zbadania wymaga zgodności badanej decyzji pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w szczególności rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 95 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Sąd wskazał, że wyjaśnienia wymaga to, czy dyspozycja §12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14grudnia 1994 r. określająca odległości wznoszonych budynków od granicy oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej została zachowana. Ponadto w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ orzekając o usytuowaniu budynku na gruncie, winien uwzględnić wszystkie przesłanki, w tym także warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. postanawiała zaś w punkcie 4 a załącznika Nr 2 do tej decyzji, iż inwestycja winna być zrealizowana z zachowaniem odległości od granic działki oraz istniejącej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , w niniejszej sprawie, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisie art. 7 i 77 k.p.a, nie zbadano nadal, we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie, zgodności z przepisami prawa kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę . Przepis §12 ust. 6 w/w rozporządzenia dopuszczał usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt: P.l 1/2000 przyjął, że § 12 ust. 6 warunków technicznych w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Sąd stwierdza, że zasadnie zatem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że uzyskanie przez inwestora pisemnej zgody skarżącej na lokalizację omawianego budynku w północnej części granicy działki nr ew. [...] stanowiącej nieruchomość K. P. nie było czynnością niezbędną do wydania pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga to, że stwierdzenie niekonstytucyjności w/w przepisu , w powyższym zakresie spowodowało wyeliminowanie w tym zakresie, tego przepisu z porządku prawnego. W tych warunkach nie można skutecznie powoływać się zatem na naruszenie prawa, a tym bardziej na jego kwalifikowany rażący charakter, wynikający z braku udzielenia inwestorowi zgody, przez sąsiada na lokowanie inwestycji w granicy działki. W ocenie Sądu, niezbędne jest jednak nadal w niniejszej sprawie szczegółowe zbadanie, przewidzianego w zatwierdzonym projekcie, usytuowania przedmiotowego budynku na gruncie i wyjaśnienie, czy odpowiada ono dyspozycji § 12 wyżej powołanego rozporządzenia i postanowieniom decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może umknąć uwadze organu to , że ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę może zostać oparte na naruszeniu prawa , które musi mieć kwalifikowaną formę - rażącego naruszenia prawa, bowiem decyzja kontrolowana jest w postępowaniu nieważnościowym, a nie zwykłym . Wskazać należy, że rżącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga, ich ocena w niniejszej sprawie wydaje się być szczególnie istotna dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145§1 pkt1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.