VII SA/Wa 71/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi H. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/WA 71/08 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nakazującej, H. i A. K., rozbiórkę części budynku inwentarskiego o wym. [...] wykonanego samowolnie bez prawomocnego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w W. [...] oraz wykonanie określonych decyzją czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonywanych przy realizacji budynku obory na w/w działce do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzając czynności kontrolne stwierdził, że H. i A. K. realizują budowę obory niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane przy budowie obory i nakazał, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, wykonać inwentaryzację budowlaną wykonanych robót. Następnie, w celu umożliwienia doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, decyzją z dnia [...] lutego 2007r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nakazał dokonać niezwłocznie rozbiórkę części budynku inwentarskiego wykonanego samowolnie bez prawomocnego pozwolenia na budowę, zamurować 3 okna od strony granicy sąsiedniej, przedłożyć projekt typowy wiązara stalowego dachowego zastosowanego w projekcie budowlanym budynku inwentarskiego i zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania. Natomiast pismem z dnia 17 sierpnia 2007 r. inwestorzy wystąpili z prośbą o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nakazującej rozbiórkę części budynku inwentarskiego wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2. Badając zgodność wydanej decyzji z powołanym przepisem prawa stwierdzono, że dotknięta jest ona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ bowiem wydając decyzję w oparciu o dwie podstawy prawne wzajemnie się wykluczające (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego) rażąco naruszył prawo. Rażącym naruszeniem prawa jest również nie zachowanie procedury wynikającej z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, którego dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 jednoznacznie wskazując, iż powodem wstrzymania robót budowlanych przy budowie obory na działce nr [...] w W. jest istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę organ winien, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, wydać decyzję rodzącą dla adresata obowiązki, mianowicie obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem oraz obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. B. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana w oparciu o dwie podstawy prawne tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z treści powyższego przepisu wynika, iż regulacja w nim zawarta dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego). W obecnym zatem stanie prawnym właściwy organ może wydać tylko jedną z trzech decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego. Decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wydaje, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 wydaje się, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w/w ustawy, mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy właściwy organ wydaje w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy również wskazać, iż w sytuacji wydania przez organ nadzoru budowlanego jednego ze wskazanych wyżej rozstrzygnięć, postępowanie tego organu zdeterminowane jest rodzajem wydanej decyzji. Mianowicie, wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego kończy postępowanie. W przypadku natomiast wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, postępowanie jest kontynuowane, a organ zobligowany jest do wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 3 tejże ustawy. Z kolei w razie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, postępowanie jest również kontynuowane i kończy się wydaniem przez właściwy organ rozstrzygnięcia na podstawie określonej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego lub art. 51 ust. 5 cytowanej ustawy. Organ drugiej instancji podkreślił ponadto, iż nawet zakładając możliwość wydania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, decyzja organu powiatowego z dnia 28 lutego 2007 r., obarczona byłaby wadą nieważności. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ratio legis powołanego wyżej przepisu polega więc na wymuszeniu na inwestorze dokonania wyłącznie czynności faktycznych, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nałożenie natomiast obowiązku przedstawienia określonego dokumentu, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Poprzez nałożenie bowiem takiego obowiązku nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy, czy też oceny stanowią natomiast element postępowania dowodowego i jako takie mogą dopiero stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż jako wskazującą na rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, należy również uznać okoliczność wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku obory. Wskazane wyżej postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy, a zatem konsekwencją powyższego stanu prawnego winno być kontynuowanie przedmiotowego postępowania na podstawie określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. i A. K. Skarżący podnieśli, iż w trakcie rozpatrywania sprawy w/w decyzji Urząd Głównego Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie wziął pod uwagę tego, że projektowany budynek został wybudowany na istniejącym fundamencie, na którym wcześniej również stał budynek gospodarczy. Wskazali również, iż nie posiadali wystarczającej wiedzy odnośnie lokalizacji budynków. Wobec powyższego zlecili wykonanie prac projektowych uprawnionemu projektantowi, który wykonał projekty budowlane, na które uzyskaliśmy pozwolenie na budowę. Dlatego też skarżący uważają, iż nie naruszyli żadnego prawa, gdyż projekt budowlany wykonała uprawniona osoba i uzyskali pozwolenie na budowę od którego służyło stronom odwołanie w ustawowym terminie. Jednak nie z ich winy sąsiedzi nie zostali powiadomieni jako strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16). Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wskazać należy, iż przepis powyższy przewiduje trzy wzajemnie się wykluczające sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Punkt pierwszy ustępu pierwszego dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, punkt drugi dotyczy samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, zaś punkt trzeci dotyczy sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli w trakcie postępowania naprawczego okaże się, iż inwestor naruszył prawo w sposób niemożliwy do usunięcia, właściwy organ wyda na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego decyzję zakazującą dalszych robót lub nawet nakazująca rozbiórkę obiektu lub jego części lub nakaże przywrócenie do stanu poprzedniego. W sytuacji natomiast gdy okaże się, iż jest możliwym doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, i odstępstwa nie są istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, właściwy organ nałoży obowiązek wykonania określonych robót lub czynności. Zauważy przy tym trzeba, iż decyzja wydana w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może się ograniczać do nakazania przedłożenia dokumentów, lecz musi nakładać pewne czynności fatyczne mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji zaś gdy odstępstwa od projektu budowlanego są istotne, właściwy organ musi na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, ewentualnie również obowiązek wykonania pewnych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. komentarz do art. 51 Z. Niewiadomski [w:] Z. Niewiadomski, T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, A. Plucińska-Filipowicz Prawo Budowlane. Komentarz, s. 536 i następne, C.H. Beck, Warszawa 2006 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż wydając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] rażąco naruszył prawo, co uzasadniało wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] września 2007 r. stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji organu szczebla powiatowego. Jak wskazano wyżej, trzy punkty ustępu 1 w/w artykułu stanowią dla siebie alternatywę, na co wskazuje również łacznik "albo" znajdujący się pomiędzy trzema punktami wyżej cytowanego przepisu. Dlatego też oparcie decyzji na dwóch punktach, stanowi takie naruszenie prawa, które ma cechy rażącego, a co za tym idzie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednocześnie, Sąd stwierdza, iż organy nadzoru budowlanego badające w trybie nadzwyczajnym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r., słusznie wskazały, że jeśli organ szczebla powiatowego wydał na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. wskazując na istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, to, jak wspomniano wyżej, winien wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy decyzję nakładającą obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, oraz wykonania określonych robót w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] listopada 2007 r., a także poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] września 2007 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.