VII SA/Wa 723/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala VII SA/Wa 723/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. Prezydent Miasta [...] - [...] Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w sprawie uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. [...] w W., na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm. ), porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 138 z dnia 13.06.2005 r., poz. 4313 i aneksów do tego porozumienia) oraz art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].04.2012r. otrzymał wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o uzgodnienie - na podstawie art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego, rozbiórki budynku przy ul. [...] w W. Zgodnie z tym przepisem w stosunku do obiektów budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o której mowa w ust. 1 właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Organ wskazał, że obiekt przy ul. [...] znajduje się na terenie obowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ulic [...] - część I, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...].10.2006r. Nie jest on jednak objęty indywidualnie ochroną na mocy ustaleń tego planu. Zatem w stosunku do tego budynku nie miał zastosowania art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie ww. uzgodnienia, organ uznał za bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o., na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].04.2012 r. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm. ) oraz art. 105 § 1 w związku z art. 126 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] sp. z o.o. wnosząc zażalenie na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].04.2012 r., domagała się także przywrócenia terminu do jego wniesienia. W tym kontekście organ odwoławczy przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1762/09 (LEX nr 746776), "strona postępowania administracyjnego, nie będąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a." Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jednak tylko stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06). Organ odwoławczy ustalił, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w dniu [...].05.2012 r. Natomiast przedmiotowe zażalenie zostało nadane w dniu [...].05. 2012 r., a zatem przed jego doręczeniem stronom. Jednak, skoro zaskarżone postanowienie weszło do obrotu prawnego (zostało doręczone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. i Prezydentowi [...] jako organom administracji), to zażalenie [...] sp. z o.o. na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].04.2012 r., zostało wniesione z zachowaniem terminu, w związku z czym rozstrzyganie o przywróceniu terminu do jego złożenia stało się zbędne. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że budynek przy ul. [...] w W., wbrew informacji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla [...], nie został wpisany do rejestru zabytków. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], skarżąca spółka jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku. Postępowanie prowadzone przez PINB [...] w sprawie stanu technicznego budynku i ewentualna decyzja w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku dotyczy również interesu prawnego skarżącej, której przysługuje przymiot strony. Organ uznał za nietrafny zarzut zażalenia, iż [...] Konserwator Zabytków powinien wyłączyć się od orzekania w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie dotyczyło praw [...] jako współwłaściciela budynku i właściciela lokali. Wskazał, że fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, prowadzone jest postępowanie administracyjne sam w sobie nie przesądza, iż podmiot ten wyłączony jest z orzekania w sprawie czy, że nie przysługuje mu przymiot strony tego postępowania. W zakresie oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia organ podał, że chybiony był zarzut błędnej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Skarżącej spółki, kompetencje organu do zajmowania stanowiska w przedmiotowej sprawie wynikały z § 23 ust. 5 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego m.in. iż: 1) ustala się adaptację trwałą budynków mieszkalnych z usługami i budynków usługowych, 2) postuluje się przywrócenie lub utrzymanie dawnego oryginalnego wykończenia architektonicznego elewacji budynku [...], ustala się doprowadzenie wszystkich budynków do normatywnego standardu w zakresie konstrukcyjno-budowlanym i instalacyjnym, w tym konserwację i przywrócenie do oryginalnego wyglądu klatki schodowej. Odnosząc się do powyższego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; parków kulturowych. Natomiast ust. 3 ww. przepisu stanowi, że w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Jak wynika z § 14 ust. 7 ww. planu miejscowego, ochroną konserwatorską objęte zostały: 1) sąsiedztwo parku [...] (w tym powiązanie terenów otwartych parku [...] ze skarpą przez Skwer [...]), 2) budynek MDK [...] 3) budynek przy ul. [...] - dzieło arch. J. K.-W. Przywołane przez stronę skarżącą ustalenia stanowią zdaniem organu, fragment przepisów dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania dla poszczególnych terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być podstawą do zajmowania stanowiska przez organ konserwatorski w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], w sprawie "stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W". Brak kompetencji do wypowiadania się w tej sprawie stanowił podstawę do umorzenia postępowania. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wniosła skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji podlegającego wyłączeniu od orzekania z uwagi na to, że rozstrzygnięcie dotyczyło praw majątkowych (interesu prawnego) Miasta [...]; II. naruszenie art. 106 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że budynek przy ul. [...] w W. nie jest objęty ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca domagała się uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że budynek (w zakresie części wspólnych) stanowi w 90 % współwłasność Miasta [...], a drugim współwłaścicielem jest skarżąca spółka [...] sp. z o.o. Wyżej wymienione podmioty są również właścicielami prawnie wyodrębnionych lokali. Postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego dotyczyło stanu technicznego całego budynku. Ewentualna decyzja rozbiórkowa byłaby równoznaczna z unicestwieniem lokali w budynku. Poza tym miasto [...] samodzielnie występuje jako strona przed organami nadzoru budowlanego w postępowania w przedmiocie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W. [...] Konserwator Zabytków orzekając w postępowaniu uzgodnieniowym działał z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Pomiędzy gminą a Spółką istnieje rozbieżność interesów, co do budynku przy ul. [...] w [...]. Gmina dąży do jego wyburzenia, zaś Spółka dąży do remontu i modernizacji budynku. Niedopuszczalne było prowadzenie i wydanie decyzji administracyjnej przez podmiot będący organem gminy w przypadku, gdy stroną postępowania była gmina. Organ dopuścił się również błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ul. [...]-część I, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2006roku. Przepis § 23 ust. 5 planu stanowi: "postuluje się przywrócenie lub utrzymanie dawnego oryginalnego wykończeń architektonicznego elewacji budynku przy ul. [...]." Skoro w zapisie tym mowa jest o "utrzymaniu" oryginalnego wykończenia architektonicznego elewacji budynku ul. [...], to jest to przejaw ochrony konserwatorskiej. Cytowany przepis jest wyrazem ochrony konserwatorskiej, co upoważniało i obligowało organ do wydania uzgodnienia w przedmiocie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Nie było w sprawie sporne, że budynek przy ul. [...] w W., wbrew informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], nie jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], skarżąca spółka jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku. Tym samym postępowanie prowadzone przez PINB [...] w sprawie stanu technicznego budynku i ewentualna decyzja w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku dotyczą interesu prawnego skarżącej, której przysługuje przymiot strony. Za nietrafny należy uznać zarzut skargi, iż [...] Konserwator Zabytków powinien wyłączyć się od orzekania w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie dotyczyło praw [...] jako współwłaściciela budynku. Słusznie organ II instancji wywodził, że fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, prowadzone jest postępowanie administracyjne sam w sobie nie przesądza, iż podmiot ten z mocy prawa wyłączony jest od orzekania. Także w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia chybiony był zarzut błędnej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 67 Prawa budowlanego stanowi: "1. Jeżeli nie użytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. 3. W stosunku do obiektów budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. 4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Nie zajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie." Słusznie organ odwoławczy wskazał, że kompetencje organu ochrony zabytków do zajmowania stanowiska w przedmiotowej sprawie nie wynikają z § 23 ust. 5 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego m.in. iż: 1) ustala się adaptację trwałą budynków mieszkalnych z usługami i budynków usługowych, 2) postuluje się przywrócenie lub utrzymanie dawnego oryginalnego wykończenia architektonicznego elewacji budynku [...], ustala się doprowadzenie wszystkich budynków do normatywnego standardu w zakresie konstrukcyjno-budowlanym i instalacyjnym, w tym konserwację i przywrócenie do oryginalnego wyglądu klatki schodowej. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; parków kulturowych. Natomiast ust. 3 ww. przepisu stanowi, że w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Takie objęcie ochroną konserwatorską znalazło odzwierciedlenie ww. planie, Jak wynika bowiem z § 14 ust. 7 ww. planu miejscowego, ochroną konserwatorską objęte zostały: 1) sąsiedztwo parku [...] (w tym powiązanie terenów otwartych parku [...] ze skarpą przez Skwer [...]), 2) budynek MDK [...] 3) budynek przy ul. [...] - dzieło arch. J. K.-W. Przywołane przez stronę ustalenia dotyczą warunków zabudowy i zagospodarowania dla poszczególnych terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie mogły być podstawą do zajmowania stanowiska przez organ konserwatorski w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. Brak kompetencji do wypowiadania się w tej sprawie przez organ ochrony zabytków stanowił podstawę do umorzenia postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.