VII SA/Wa 726/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr – [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 i ust 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 nr 243, poz. 1623 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], nakazał H. S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w zamieszkałej niższej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (strona prawa) znajdującego się na tej nieruchomości, poprzez wymianę pokrycia dachu; wymianę uszkodzonych: krokwi i deskowania dachu; wymianę obróbek blacharskich; wymianę stolarki okiennej i drzwiowej; wymianę instalacji elektrycznej; naprawę bądź wymianę stropów; naprawę tynków wewnętrznych i zewnętrznych - w terminie ośmiu miesięcy od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Ponadto wskazaną decyzją zakazał użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek H. S.. Podczas przeprowadzonych w dniu 10 stycznia 2012 r. oględzin organ ustalił, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, ponieważ krokwie oraz deskowanie dachu pokrytego papą jest przegniłe i zawilgocone; strop nad parterem zawilgocony z mokrymi śladami po przeciekach wykazuje ugięcia; stolarka okienna i drzwiowa - wypaczona, niedomykająca się; na narożach ścian widoczne są zawilgocenia i ślady pleśni; podłoga w pomieszczeniach zapadnięta i wykazuje ugięcia w trakcie chodzenia. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że nieruchomość stanowi własność [...], które nie zawierało żadnych umów najmu lokali w przedmiotowym budynku z H. S.. Organ pierwszej instancji ustalił, że Miasto [...] w dniu 8 maja 2013 r. zawarło z H. S. umowę dzierżawy zobowiązującą do utrzymania w należytym stanie technicznym budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz dokonywania własnym kosztem remontów budynku. W ocenie organu pierwszej instancji ustalenia te dają podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 66 Prawa budowlanego wobec H.Sz. i nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ui. [...] w [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyła H. S.. W jej ocenie decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a. w zw. z art. 5 k.c., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał też, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a w myśl art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Następnie organ drugiej instancji przywołał treść § 8 pkt 5 umowy dzierżawy nr [...], zawartej w dniu 8 maja 2012 r. pomiędzy Miastem [...] a H. S., z którego wynika, że dzierżawca - jest zobowiązany do utrzymania w należytym stanie budynków oraz innych urządzeń znajdujących się na działce przy ul. [...] w [...] oraz dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. W związku z tym organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że adresatem obowiązków związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości występujących w zamieszkałej niższej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie posesji powinien być dzierżawca tej nieruchomości, którym jest H. S.. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, prawidłowo wskazał podstawę prawną, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego, jak również w sposób wystarczający umotywował swoje stanowisko w niniejszej sprawie. Odpowiadając natomiast na wniosek skarżącej, dotyczący potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w rzeczonej sprawie, organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przeprowadzone w dniu 10 stycznia 2012 r. oględziny dawały organowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o wskazany wyżej przepis Prawa budowlanego. Odnosząc się do poruszanej w odwołaniu kwestii zapewnienia lokalu zastępczego dla H. S., organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają uprawnień w tym zakresie, a obowiązek dostarczenia lokali zamiennych w sytuacji konieczności opróżnienia lokalu w razie jego remontu spoczywają na właścicielu lub zarządcy obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. S., wnosząc o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej adresata z uwagi na naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w obieg umowy, która została sporządzona w celu pokrzywdzenia skarżącej z datą jej zwarcia już w trakcie trwania postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], tym samym organ m.st. Warszawy, nie dysponując żadną dokumentacją obiektu budowlanego na przedmiotowej nieruchomości w Warszawie przy ulicy [...] w niedopuszczalny sposób uwolnił się od odpowiedzialności za jego stan techniczny, co skutkowało przełożenie tej odpowiedzialności na skarżącą; - umorzenie w powyższym zakresie postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i przekazanie go do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; - uwzględnienie skargi na bezczynności organu pierwszej instancji i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie przez co skarżąca otrzymała niekorzystną decyzję; - zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego według norm prawem przypisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. - art. 6 k.p.a., a mianowicie zasady praworządności, która stanowi, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, czego konsekwencją jest postulat, że decyzje administracyjne winny być oparte wyłącznie na ustawie oraz po drugie, że do organu prowadzącego postępowanie należy przestrzeganie, aby prawo nie było naruszane, - art. 7 k.p.a., czyli zasady prawdy obiektywnej, która stanowi, że organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wypadku organ nie jest związany wnioskami stron i samodzielnie dąży do ustalenia prawdy obiektywnej, - art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także świadomości i kultury prawnej obywateli, a tym samym organ obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby przedstawiona zasada nie była tylko zapisem w ustawie, a rzeczywiście była wdrażana w postępowaniu, - zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, którego zaskarżona decyzja w żadnym wypadku nie uwzględnia, - zasady szybkości postępowania administracyjnego, która w zaskarżonej decyzji pomimo, że jest jedną z najważniejszych zasad tego postępowania nie była realizowana, bowiem w tym przypadku od szybkości postępowania zależała realizacji określonych praw strony, w tym wypadku skarżącej, natomiast przewlekłość postępowania podważyła stabilność obrotu prawnego, nie wspominając o jego kosztach. Skarżąca podkreśliła, że postępowania toczyło się zbyt długo, a opieszałość organu dała czas na przygotowanie umowy dzierżawy, która powstała w celu ominięcia prawa oraz pokrzywdzenia skarżącej i w żadnym wypadku nie zasługuje na ochronę prawa w myśl art. 5 k.c. - art. 61 k.p.a. - poprzez niewłaściwe wskazanie adresata decyzji, którym w przekonaniu skarżącej winien być właściciel m. st. Warszawa, - art. 77 § 1 i 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy wraz z analizą zebranych dowodów, a przede wszystkim umowy dzierżawy, która powstała jedynie w celu zrzucenia na skarżącą odpowiedzialności za dokonanie remontów nieprawidłowości, o których mowa w decyzji osobę skarżącej, -art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji odnośnie rodzaju uszkodzeń ich rozmiaru, przyczyn powstania oraz osób odpowiedzialnych za ich postanie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowsko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analizując skargę, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Poddaną kontroli Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [ nakazującą, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane H.S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w zamieszkałej niższej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (strona prawa) szczegółowo wymienionych w decyzji oraz na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zakazał użytkowania budynku mieszkalnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlanego, a zatem także decyzji wydanej na podstawie art. 66 tej ustawy, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r., IV SA 1597/97, Lex nr 47802). Zgodnie z art. 61 prawa budowlanego, tylko te osoby odpowiadają za stan techniczny obiektu, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 469/06 niepublikowany i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r. II SA/Wr 184/2008 oraz R. Dziwiński i P. Ziemski - Prawo budowlane - Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2005 r., str. 272). Należy podkreślić, że w myśl art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane to na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Powołany przepis wskazuje, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane. Przyjmuje się, że wykonanie obowiązków określonych w art. 61 ustawy Prawo budowlane spoczywa na obydwu podmiotach, tj. właścicielu i zarządcy obiektu, przy czym wykonanie obowiązku przez jednego z nich zwalnia z tego obowiązku drugi podmiot. Pojęcie właściciela obiektu ustala się na podstawie przepisów prawa cywilnego. Z kolei pojęcie zarządcy zostało ujęte w art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zarządcą jest osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na podstawie i w zakresie określonym w przepisach szczególnych lub na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla właściciela tej nieruchomości lub innej osoby czy jednostki organizacyjnej. Co istotne z art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że czynności zarządcy nie mają charakteru wyłącznie czynności zachowawczych czy zwykłego zarządu, lecz wiążą się także z rozwojem nieruchomości, tj. inwestowaniem w nią. Mając na uwadze powyższe należało wskazać, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły adresata przedmiotowej decyzji, ponieważ nie można uznać skarżącej za zarządcę, ani tym bardziej właściciela budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z kartoteki budynków właścicielem nieruchomości gruntowej przy ul. [...]w [...] oraz budynku mieszkalnego jest Miasto [...]. Administratorem wskazanej nieruchomości jest z kolei Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] (samorządowa jednostka organizacyjna). Jak wynika z ustaleń organów, H. S. włada przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 8 maja 2012 r. W umowie określono, że nieruchomość wykorzystywana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych dzierżawcy i jego rodziny oraz zostaje wydzierżawiona z przeznaczeniem pod funkcję mieszkaniową. W umowie strony ustaliły ponadto, że dzierżawca zobowiązany jest do utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości oraz do dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. Charakter prac określonych w decyzjach znacznie wykracza poza obowiązki dzierżawcy określone w umowie. Treść stosunku prawnego pomiędzy właścicielem nieruchomości a skarżącą nie pozwala uznać H. S. za podmiot, na który można nałożyć obowiązki określone w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).